【會議回顧】UP前沿論道 | 城市韌性評估與規劃

黨的二十大報告強調，“把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程”；同時要求“打造宜居、韌性、智慧城市”。自然資源部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持以人民為中心，把國土空間安全韌性擺在更加突出的位置。在全國國土空間規劃綱要以及省、市、縣級國土空間總體規劃中都把安全韌性作為重要內容；在規劃實施監督體系中，已在國土空間安全韌性方面設置了相關指標，引導城市加強定期體檢評估。在此基礎上，我們近期還啟動了國土空間安全韌性評估的方法和標準研究。這項工作很有意義，但同時也很有難度，科學性、專業性、系統性都很強，需要持續研究推動。自然資源部高度重視UP前沿論道活動的組織和籌辦，把它定位于傳遞官方權威信息、引領行業研究聚焦的平臺；同時也是交流前沿理論技術、指引行政管理體系完善的平臺。希望通過“共建共治共享”治理生態的構建，合力推動韌性評估與規劃制度體系的完善。

“多規合一”改革以來，全行業凝心聚力，共同推進事業發展。UP前沿論道，逐漸成為一個很好的品牌和平臺，其核心理念是United Planning,即融合、向上、發展；基本特點是“政產學研”結合，政府部門、科研院所、高校、編制單位等一起，圍繞行業熱點難點問題，匯聚眾智，交流思想。UP前沿論道的許多觀點、建議，積極促成了相關政策文件和技術標準出臺。

目前，黨中央、國務院印發全國國土空間規劃綱要，部分省市規劃也已批復實施，全國國土空間規劃工作會議部署了近期重點工作，更需要全行業同舟共濟、形成合力。UP前沿論道的組織方式將相應調整，從本期開始，進一步面向全行業、全社會開放并征集重要議題、發言嘉賓和協辦單位，努力從“幾家辦”到“大家辦”，從“幾個人說”到“大家一起說”更好匯聚行業眾智。自然資源部國土空間規劃研究中心作為活動牽頭單位，將在部、局指導下，全力做好服務和組織協調，歡迎全行業更加廣泛、積極地參與進來。   

強化國土空間韌性評估的工作考慮

通過分析國家對于提高城市韌性相關工作的政策要求，梳理當前在國土空間規劃編制審查、國土空間規劃城市體檢評估等自然資源部既有工作基礎，提出聚焦韌性、開展規劃實施評估的工作目標，并對“韌性城市”的內涵進行解讀。結合國家要求和工作目標，韌性評估工作思路應緊密圍繞中央有關要求，充分吸納國內外經驗，構建國土空間韌性評估指標體系。基于分析“平急兩用”公共基礎設施建設、“城中村”改造等中央要求，并依據國內外經驗，提出構建多中心網絡化的空間格局、將社區作為韌性評估的基本單元、構筑數字化風險感知預警支撐、定性指標和定量指標相結合等思考；同時，應從資源環境、空間格局、基礎設施、發展動力、組織管理五大維度構建韌性城市評估指標初步框架，并從優化組織模式、優化指標體系，完善評估方法、開展韌性評估試點等進行下一步工作考慮。

海綿地球——氣候韌性與生態修復的中國模式

氣候變化加劇現已成為當前全世界共同面對的重大挑戰，洪澇及干旱災害日益頻發，水土污染、棲息地喪失等問題也愈發嚴峻。然而常規的灰色基礎設施途徑單一目標，缺乏韌性，且不可持續。海綿系統是以水為核心的生態基礎設施，基于自然的解決方案（NbS）為構建韌性國土提供了另一種途徑：通過規劃生態安全格局保障韌性國土，基于生態安全格局的國土空間規劃，科學界定人文與自然之間的空間關系，整合水等關鍵生態安全格局，構建國土空間的系統韌性。多尺度、系統構建高效的生態空間保護和修復生態，有兩個要點：一是集約節約，生態優先，協調生態保護與發展；二是一體化保護和系統治理，綜合解決問題，針對關鍵區域，高效進行具體的生態修復工程。目前，“海綿城市”這個汲取于中國傳統智慧的模式現已成為向世界輸出“生態治愈地球”的中國方案。

城市韌性評估方法與治理框架

近年各類災害呈現持續增長的趨勢，尤其是大災巨災頻繁發生，已嚴重影響到全球經濟社會的可持續發展。聯合國等國際組織一直以來，強烈呼吁建設韌性城市，全面提升城市防災、減災、救災的綜合能力。韌性城市所具有的韌性，不僅僅是指具有災后快速恢復重建的能力，而且還包括對外來沖擊的抵御能力和災害發生時的減災、救災能力。我國積極響應聯合國關于推進韌性城市建設的倡議，把韌性城市建設正式上升為國家戰略。在積極推介國外韌性城市相關的最新理論和方法的同時，也開展了一系列的本土化應用研究，取得了一定的成果，其中，綜合韌性指數模型的開發豐富了城市韌性評估方法。國土空間規劃視角的城市韌性治理是我國城市治理體系與治理能力現代化的重要組成部分之一，需要基于系統思維、底線思維以及極限思維的思維方式，從災害風險種類、治理層級或尺度、治理階段、治理要素以及治理主體等五個維度，統籌考慮空間和非空間的路徑和策略。

城市韌性抗震防災規劃的方法與實踐

我國三分之二的大城市位于高地震危險區，城鎮化的快速發展伴隨的是防災能力建設的滯后，實現要害系統震后關鍵功能的延續至關重要。因此，建設一個抗災、適災和恢復能力強的城市勢在必行。首先，通過剖析典型地震災害案例中不同城市表現出韌性能力差異，提出韌性抗震防災規劃的編制思路。其次，以實際城市為案例，重點介紹了災害場景設定、建成環境分析、抗震韌性目標制訂、多尺度韌性評估方法、目標－能力決策分析和韌性規劃策略制訂等韌性抗震防災規劃關鍵技術的應用。最后，對傳統抗震防災與韌性抗震防災在評估對象、評估手段與方法、實現途徑等方面進行了對比，為我國韌性城市規劃的編制提供了有益借鑒。

規劃韌性與韌性規劃

通過從災害風險趨勢與特征、韌性城市建設的國家要求、北京市前期探索經驗三方面梳理推動韌性城市建設的時代背景，并基于韌性城市三個轉變的主要特征、三個力的規劃線索，以及兩個邏輯的規劃思路，可將韌性城市規劃的內涵與要點概括為韌性城市應重點突出適應性、穩定性、經濟性，通過提升災時維持力、災中恢復力、災后轉型力全方位提升城市韌性能力，規劃思路上兼顧“規劃韌性”和“韌性規劃”，統籌實現以新安全格局保障新發展格局。此外，通過從數據巖層與風險評估、數字孿生與極端風險、系統耦合與空間分級、資源效益與精準施策四個方面介紹北京市韌性城市空間規劃的規劃實踐，最后將韌性城市建設總結為從離散到整合、從短期到長期、從響應到適應、從剛化到柔化、從靜態到動態的空間治理體系，提出堅持規劃韌性與韌性規劃的思考，為高質量、可持續發展提供堅實保障。

規劃視角下的雄安新區城市韌性研究

雄安新區自建立以來，在規劃從無到有及大規模建設的背景下，尤其在高質量承接北京非首都功能的當前情形下，雄安著眼于當前特點，將韌性理念充分融入國土空間規劃體系，貫徹落實國家安全戰略，以城市空間布局、防災系統、生命線系統為抓手，重點探索空間利用方式與基礎設施建設模式優化，推動城市智慧賦能。雄安新區不僅重視城市安全的底線考慮，同時關注城市發展過程中的需求以及不確定性考慮。雄安在韌性規劃及實踐探索方面主要歸為以下三點：一是圍繞空間安全，構建穩健靈活城市空間布局，完善空間功能，靈活應對風險，提高空間效能，促進多元開發；二是牢守安全底線，建設綜合高效防災系統，分級分類、剛柔并濟建設防災工程；三是聚焦安全運行，完善高質量生命線系統，系統結構化整為零，供應多元并適度冗余，發展模式生態適度可持續。同時在當前階段韌性城市實踐經驗的基礎上，進一步探索雄安特色的系統韌性理念及可推廣、可復制的樣板措施。

深圳城市風險評估與應急疏散救援空間規劃應對

深圳在市級國土空間總體規劃中開展城市風險評估，并編制應急疏散救援空間專項規劃，持續強化空間資源整合利用和平急兩用，探索規劃引領安全韌性城市建設。一是城市風險評估：從自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大類突發事件中，識別出影響深圳的十余種主要災害風險；并基于臺風災害鏈、地震災害鏈、傳染病、核事故等多種情景，分析評估災害的鏈式反應及其后果，提高城市安全風險評估的系統性。二是空間需求分析：在上述災害鏈分析的基礎之上，得出人員轉移安置、傷員救治、物資保障、交通運輸等應急空間需求，并對各類需求進行空間分布模擬，作為后續空間規劃布局的依據。三是應急疏散救援空間規劃布局：結合行政區劃、自然地理等特征，劃定市級防災分區12個，每個防災分區配置應急設施；系統構建4級“5+1”類應急疏散救援空間體系，提升空間整體效能。四是規劃實施保障：包括29個平急兩用文體設施，27個應急醫療衛生設施和14個應急物資物流設施。同時，規劃成果已納入深圳市國土空間規劃“一張圖”實施監督系統和深圳市應急管理聯合指揮、應急管理智慧管理平臺，強化規劃傳導和實施管理。

氣候適應和安全韌性都是非常重要的議題。安全韌性不僅涉及氣候變化，更關乎自然災害、公共安全和公共衛生事件等。在應對小型局部災害時，海綿城市、基于自然的解決方案等或許行之有效，但在應對安全韌性問題時，我們也不能否定工程防御的重要性。同時，工程防御的措施也要從灰色基礎設施走向綠色基礎設施。反思過去幾年的城市特大暴雨、地震、房屋倒塌等事件，從事安全韌性工作一定要關注城市建筑建設方式的優化和城市治理水平的提升。要考慮到災害下，如何才能保障普通居民的24小時生活，以及城市范圍內的脆弱群體、脆弱空間、脆弱類型在哪里。研究此類問題，首先要做的就是實事求是的評估，要分析我們自己的本體，分析各類災害可能帶來的威脅和損失。有的問題可以在規劃層面解決，有的則可以在運營、工程層面解決，特定的問題要采用特定的方法來處理。我們的規劃方法要從災害的概率統計分析轉向情景分析和歷史研究。我們要豐富學術研究，同時推進由政府部門牽頭的系統性研究。只有認真理解已經遭遇的自然災害、公共衛生和公共安全事件，分析它們帶來的影響和危機，我們的氣候適應和安全韌性工作才能做得更扎實。

在韌性設計中要關注到自然和人文兩方面，即自然致災因子的變化和社會減災能力的變化。首先，未來自然致災因子超過歷史極端事件的概率是在不斷上升的，因而，基礎設施的工程設計與設防標準要隨之變化；除極端氣候災害，還要面向風、濕、雪、熱等逐漸變化的氣候條件開展韌性設計。生態環境的治理與自然災害觸發敏感性直接相關，我們要將生態建設作為韌性設計的前端，進而降低自然災害發生頻率。其次，評估韌性的核心指標也在逐漸變化，尤其在自然災害恢復過程中大型基礎設施、城市產業和生計民生的恢復也需要給予特別關注。最后，每一個城市和地區都是多維、多尺度的系統耦合，未來要進行更加系統性的韌性評估，并加強對城市和地區中多層網絡聯動的機制，以及不同尺度之間韌性設計的關聯與轉化的研究。

通過目前的國土空間防災減災工作可以看到，韌性理念已經在城市空間層面得到了充分的關注，并向全域及國土空間層面推進。這中間包含了對城市和過渡空間的韌性提升，其中，過渡空間涉及生態空間、農業空間和增長空間。如何保持和維護現有三類空間環境中固有的韌性是研究的關鍵。生態空間中的紅線區域、農業空間中低凹的農田，以及城市中原有的地形地貌都在很大程度上維持著整個區域的韌性。例如，當城市建設人為堵截了原有開放空間，在面對暴雨等極端天氣時便失去了原有過水區域，形成自然災害。因此，需要在保持各類空間固有韌性的基礎上，進一步尋求工程手段增強韌性。