如何實現長三角生態綠色一體化發展？

注：本文為刪減版，不可直接引用。原中英文全文刊發于《景觀設計學》（Landscape Architecture Frontiers）2022年第6期。獲取全文免費下載鏈接請點擊https://journal.hep.com.cn/laf/EN/10.15302/J-LAF-0-030005；參考引用格式見文末。

跨域水體生態修復全周期一體化項目管理實踐

——長三角生態綠色一體化發展示范區元蕩示范段案例

Water Ecological Restoration Practice of Cross-Administrative-Area Synergic Projects—Case Study on the Yuandang Lake Synergic Eco-Development Pilot Project, the Demonstration Zone of Green and Integrated Ecological Development of Yangtze River Delta

1 啟迪設計集團股份有限公司

2 長三角生態綠色一體化發展示范區

執委會生態和規劃建設部

3 南京農業大學公共管理學院

長江三角洲地區在國家宏觀經濟格局及城鎮化建設大局中具有極其重要的戰略意義。2019年10月，長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“示范區”）由國務院批復正式成立。示范區位于浙江省、江蘇省和上海市的交匯地帶，且已制定出臺了一系列上位規劃，并成立了長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會（以下簡稱“執委會”）作為溝通協作平臺。

長三角生態綠色一體化發展示范區元蕩示范段項目（以下簡稱“示范段項目”）需要在跨省級行政區、涉及多個平行行政主體的框架下，聚焦規劃管理、土地管理、生態保護等方面，探索一體化推進的共同行為準則，形成行之有效的制度、模式安排，為長三角一體化發展提供示范。項目團隊對項目各個階段遇到的困難、具體原因及最終解決方式進行了全程調研、記錄、分析和總結。本文在詳細研究該案例的基礎上，從全生命周期的跨域項目一體化實施過程，以及模式化的角度進行了重點總結和思考，以期為推動區域內的工程項目一體化實施提供參考和借鑒。

示范區內首個跨省級生態修復項目，通過一條生態綠色的慢行廊道連接上海和江蘇 ? 王加偉

通過海綿技術與自然景觀的高度融合，營造生態海綿型濕地景觀節點，將技術與藝術一體化呈現  ? 王加偉

跨域治理大致可分為三種模式，分別是以政府管理為主的傳統區域主義模式、以市場化手段開展競爭的公共選擇模式，以及倡導政府、企業、公民等多個主體參與的新區域主義模式。

2021年1月，中華人民共和國生態環境部發布了《長江三角洲區域生態環境共同保護規劃》，為長三角地區生態環境保護提供了頂層政策框架。目前，關于長三角區域生態管控一體化的研究多集中于宏觀層面的規劃、政策建議等方面，但缺乏針對具體跨域項目的自下而上的操作模式研究，缺少對項目實施長效機制的探討。

跨域項目是指跨越兩個或兩個以上平行行政區的項目。跨域項目一體化是指此類項目從規劃建設到運營維護全生命周期地協同一致、整體統籌，涉及多元合作主體。按協作模式，跨域項目一體化實踐大致可分為四類（表1）。

1）上級政府主導的一體化模式。此類跨域項目往往為跨省級行政區建設的國家級重大基礎設施項目，如中國南水北調工程、京滬高鐵工程、西氣東輸工程、三北防護林工程等項目，涉及交通、水利、電力、生態環境等領域。

3）網絡化組織主導的一體化模式。此類跨域項目是在各方自愿、平等的基礎上，自下而上形成的一種主動跨域協調模式，涉及的項目主體往往更加多元。

綜上所述，跨域項目協調均需要有政府參與，區別在于參與主動性及參與強度的高低。示范區內涉及多個平行行政區，未來應參考網絡化組織的一體化模式，發揮各跨域主體的積極主動性，但也應根據實際情況適當加強政府參與強度，提高決策效率。元蕩示范段項目作為示范區內首個跨域一體化項目，將在借鑒以上模式經驗的基礎上，探索一種更高效、更在地化的跨域一體化模式。

元蕩是橫跨上海市與江蘇省的重要省界湖泊，其東、西部分別隸屬于上海市青浦區和蘇州市吳江區。以元蕩大橋為界，以青浦區和吳江區每側各1.2km長的岸線（總面積約35hm²）為示范段項目范圍，工程內容主要包括岸線貫通、岸坡整治、淺灘生態修復等工作。

項目區位及工程內容 ? 毛永青，劉王瑞，王加偉，劉安迪，張杰龍

示范段項目涉及多個跨域一體化實施的核心議題。其中，各自行政區內的工程項目涉及的跨域協商主要為如何實現整體規劃定位、交通體系、水生態體系、景觀體系等系統的一體化問題；元蕩大橋和元蕩慢行橋等跨域單體子項工程項目涉及的跨域協商主要包括聯合審批、一體化實施建設、聯合驗收，以及后期維護管理的權責劃分等工作。

示范段項目在實施過程中主要面臨如下挑戰。

1）單純依靠上級指令的一體化體系難以維系。

2）缺少溝通協調平臺，項目各參與主體溝通不順暢。

3）各區采用的技術通行標準與管理標準差異較大。

前期謀劃和立項審批階段是協調難度最大的階段，需要協調的主體多、層級高，甚至需要進行多輪溝通方能達成共識。其次是管理運營階段，主要原因是缺少相關經驗，需要厘清各方的權利和義務。而中間的規劃、設計及建設階段則主要涉及具體的技術性協調問題，相對較易解決（表3）。

執委會在全周期各階段均起到了重要的協調作用。首先，執委會解決了缺乏有效溝通平臺的問題；其次，執委會充分發揮了主動協調的作用；第三，執委會作為非上級行政單位，堅持以共識為協調的基本原則，最大化調動了跨域各方的積極性。

由于缺少上位的統一協調的規劃，且缺少統一的項目庫或可供參考的一體化范式，導致在前期總體方向上出現了分歧，增加了協調難度。

此外，規劃、設計及建設施工單位由于缺少一體化實施的經驗，只能采取先發現問題再解決問題的方式，降低了工作效率和協調成本。

示范段項目開始之前，執委會便提出了“邊推進、邊創新、邊總結”。項目結束之后，筆者在執委會的組織領導下，對各參與單位進行了逐一訪談，并通過多次組織座談會等方式對項目過程進行了全面復盤和總結。

筆者根據元蕩項目全周期的6個階段與每個階段所對應的核心議題及其對應解決方案，總結出了核心一體化策略，分別是：

4）共同使用的設計標準體系（consistent design standards and specifications），減少反復修改的工作量和溝通成本；

5）統一的建設實施計劃（same construction schedule），便于施工過程銜接和最終效果的一體化呈現；

6）共同的運營管理體系（sustainable management and operation system），制定清晰的管理維護標準、運營方式，以及跨域各方的權力和義務。

根據上述策略，筆者提出了“3P3S”的跨域項目一體化實施模式框架。該模式框架借鑒網絡化組織主導的一體化模式，同時以政府賦權的第三方作為反饋和協商平臺，形成了一種高效的、自下而上的、全周期的協調模式框架。

跨域項目的3P3S一體化模式框架 ? 毛永青，劉王瑞，王加偉，劉安迪，張杰龍

為了更具針對性地指導跨域水體生態修復項目的順利實施，本文在“3P3S”模式框架的基礎上進一步細化了項目全周期6個階段的流程（表4）。該流程適用于跨域參與的各行政單位，以及各規劃設計、建設施工及運營管理單位等。

建成后評價

示范段項目相關工程建設于2020年10月底竣工。主體工程采取了在統一管理維護標準的前提下各自單獨運營的方式，而元蕩大橋和元蕩慢行橋則采取了委托一方負責運營維護的方式。目前場地生態系統加速復育，已取得顯著的社會、經濟與環境效益。

1）社會效益。元蕩步行橋實現了上海市青浦區和蘇州市吳江區的慢行系統一體化連通。元蕩大橋將兩地的車行時間從40分鐘縮短至5分鐘。執委會也根據此項目的一體化經驗制定出臺了相關指導性文件，以為示范區內47個重點跨域水體治理項目提供參考和指導。

2）經濟效益。示范段項目已經成為了兩省市交界處的旅游熱點，聚集了人氣，為周邊城市發展組團提供了優質的生態環境條件，為“生態+”的經濟發展模式奠定了基礎，一體化效應逐漸顯現。

3）環境效益。場地在生態修復前缺乏淺灘濕地生境，濕地呈現退化狀態。項目實現了跨兩地的一體化湖濱生態修復，總體生態岸線率超過80%，修復了近岸50~80m范圍內的淺灘濕地帶；經過一年的自然復育，沉水植物覆蓋度超過60%，常見濕地鳥類超過20種，顯著改善了區域生物多樣性水平；場地水體污染物去除率也提升至70%。

依現狀來看，項目的運營管理處于健康可持續的狀態，但尚未達到理想的一體化狀態。如何將生態環境優勢轉化為更高效的經濟發展優勢是未來需要進一步探索的重點方向之一。

結語

本文根據元蕩示范段項目提出了“3P3S”跨域項目一體化實施模式框架，是一種自發性、主動性相對較高的一體化模式的探索，可為常規的跨域項目的一體化實施提供參考。示范區后續將圍繞長三角生態綠色一體化發展示范區一系列項目對該模式進行實踐檢驗和修正。

中國目前正處在從城鎮化發展升級至區域城市一體化發展的階段，這種空間格局的演進超越了原有的行政區劃限制，而傳統的依靠行政命令的一體化模式難以維系和創新，亟需探索高效率、可實施、全周期的一體化新模式。在未來的一體化項目實踐探索中，我們還需要進一步了解一體化內在的競合機制，研究在不同府際關系中，如何進一步通過模式創新有效提高一體化實施效率。

編輯 | 田樂，王胤瑜

翻譯 | 田樂，王胤瑜，嵇揚

制作 | 高雨婷