城市避災公園，我們可以向日本學習什么？

11年過去了，人們對于汶川地震的記憶猶存。自2009年起，每年的5月12日成為了“全國防災減災日”。面對災難，我們不僅要緬懷逝去的生命，更應從中吸取教訓，完善各項防災減災舉措。

本論文概述了日本公園避災體系的建立歷程，以及避災體系發展的現狀和今后的展望。基于1923年東京關東大地震的教訓，城市公園在避災方面的重要性得以被廣泛認識，從而設立了由廣域避難場所和避難通道構成的防災公園體系。1995年阪神淡路大地震發生后，城市公園作為災害時重建、復興據點、物資中轉基地和城市街區火災的避難點，進一步促進了日本現代的避災公園體系形成，本文同時闡述了將避災公園與周邊的城市街區進行一體化規劃建設的必要性。最后，本文提出了對日本公園避災體系的展望，指出僅針對避災公園硬件性設施的改善具有一定的局限性，需要從景觀設計學的視點出發，尋找綜合性解決途徑。

日本城市避災公園體系概述

Disaster Refuge and Relief 

Urban Park System in Japan

增田昇丨Noboru MASUDA

日本大阪府立大學生命環境科學研究科教授、植物工廠研究發展中心負責人

Professor of Graduate School of Life and Environmental Sciences and Director for Research and Development Center of the Plant Factory, Osaka Prefecture University, Japan

引言

從木造、密集型建成區形成以來，日本的城市幾度經歷了大災難。特別是1923年發生在東京的關東大地震和1995年發生在神戶的阪神淡路大地震，在這種城市型地震災害重建以及復興的過程中，基于防災和減災功能的公園綠地的避災體系得以建立。本文概述了日本公園綠地的避災體系的形成歷程，并敘述了其現狀和對今后的展望。

關東大地震的經驗教訓

1923年9月1日日本神奈川縣相模灣北發生了里氏7.9級地震，死傷及失蹤者約為10.5萬人，東京市43％的土地成為焦土。同時，約157萬人在公園綠地中避難，由此公園綠地在城市防災方面的作用和重要性得以被廣泛認識。災后，日本政府成立了以恢復及振興為目標的“帝都復興規劃”（Imperial Capital Rehabilitation Plan），提出在東京市內建設三座大型公園、52座小型公園的計劃，并且規定至1931年為止，所有公園必須全部竣工。其中小型公園包括設有避險功能的小學（在廢墟地上對小學校園進行擴建，兼做兒童游園之用）。“帝都復興規劃”關于城市公園綠地的規劃和建設，可以視作日本公園綠地避災體系建立的起點。

1956年日本頒布實施了城市公園管理方面的重要法律——《城市公園法》（Urban Parks Law），其中提出了市、町、村各級公園必須分布均衡，并且具有防火避難等功能，由此城市公園需具備防災避險功能被明確提出。在《城市公園法》施行后的20年間，日本的公園防災體系相關內容沒有較大變動，直至在1978年頒布的日本第二次《城市公園建設五年計劃》（Five-Year Plan for Urban Park Construction）中，創設了避災公園規劃建設制度，日本第一次正式提出了避災公園這一概念。避災公園是指地震發生時可作為恢復和復興據點、物資中轉站的據點，或可作為收容其周邊市區避難者和保護火災避難者生命的避難場所的城市公園。在該制度成立初期，避災公園的主要目的在于確保城市公園作為廣域避難場所和避難通道的功能，具有很強的限制性。

阪神淡路大地震的經驗教訓

1995年1月17日，日本淡路島發生里氏7.3級地震，造成約6400人傷亡，建筑倒塌7500棟、損壞171500棟。與關東大地震不同，此次震災的二次災害不是城市內火而是由房屋倒塌引起的。

針對此次震災，日本造園學會設立了阪神大地震調查特別委員會，該委員會的調查報告顯示：大多數的城市公園不僅作為災害發生時的避難場所，還具有阻隔火災延燒的重要作用。在震后救援與重建階段，城市公園是救援部隊、救援志愿者的活動地點，同時也可以作為臨時住宅用地使用。城市公園是非限定功能性的開放空間，從災害發生的短暫瞬間至緊急的避難階段、救援和重建階段，直至災后全面復興階段這一系列過程中，不同的空間容量，其發揮的作用也處于時時變化中。

^{不同規模的城市公園在災后不同時段的功能變化}

^{? 增田昇}

根據以上調查結果，避災公園規劃建設制度被修改，在最初設定的城市公園可以作為廣域避難場所和避難通道的基礎上，增加了作為緊急避難場所和廣域避災場所的作用。2007年7月16日新瀉縣中越地震發生，國營公園和廣域公園等大型城市公園在該次震災發生時充當起了生活物資的集散和配送場所，在避災公園規劃建設制度中加入了城市公園的廣域避災據點功能，使得避災公園體系進一步完善。

除此之外，阪神淡路大地震屬于城市直下型地震，反映了現今城市的脆弱性。為了提高城市的防災能力，不能僅僅局限于只針對城市公園進行規劃，還需要將避災公園和周邊城市街區進行一體化規劃的建設制度，這一點將在后文中予以說明。

城市公園構成的避災體系現狀

避災公園體系

日本國土交通省關于避災公園規劃與建設的構想如表1所示，其避災功能分為據點功能和避難場所功能兩大類別。其中，據點功能又包括核心廣域避災據點、廣域避災據點和地區避災據點。擔負上述功能的城市公園類型依次為國營公園、廣域公園、城市骨干公園等。另一方面，避難場所功能分為廣域避難場所和緊急避難場所，其對應的公園類別依次為廣域公園（以及城市骨干公園等）和地區公園（以及鄰里公園等）。此外，避難通道功能可以由綠道承擔。表1詳細說明了上述不同的公園類型具備的避災功能和相應的面積要求。在作為廣域避災場所的城市公園中，避難者可在2km以內找到避難場所，同時確保人均避災面積大于2m2。避災公園的建設意向圖展示了避災公園應該具備的應急設施，包括：儲蓄倉庫、耐震性蓄水槽、無線電廣播設施、通信設施、直升飛機停機坪和防止火災蔓延的消防設施。此外，對于較小規模的緊急避難場所，也應該具備儲備倉庫和耐震蓄水槽等基本設施。

表1 避災公園規劃與建設

^{作為廣域避難場所的城市公園配置}

^{? 增田昇}

^{避災公園建設意象}

^{? 增田昇}

在上述國土交通省設定的避災公園體系上，日本于1999年發布《避災公園規劃與設計指導方針》（Guideline on Planning and Design Disaster Refuge Parks）。該體系除了包含上述的避災公園外，還包括了阻隔市區與石油化工廠等危險地帶之間的緩沖綠地，以及擔負鄰里近旁避災活動據點的街區公園等小規模的城市公園。

^{日本避災公園體系}

^{? 增田昇}

避災公園街區一體化規劃建設

為了加強易發生災害的大都市市區避災功能，日本在1999年創立了避災公園街區建設規劃。日本城市再生機構在尊重地方公共團體請求的基礎上，利用工廠舊址，并且基于地方自治制定的避災相關規劃，對作為避難場所或者避災活動據點的面積1hm2以上的避災公園進行規劃建設，使之與其周邊的市區不可燃化策略共同實施，進行避災一體化的規劃。例如2000年實施的東京都杉并區桃井三丁目的建設規劃，該地區以木造住宅和工廠居多，為避難場所不足的避難困難地區。因此對該地區進行規劃時，設置了儲備倉庫和應急廁所，建設了災害發生時可以作為活動據點的面積為4hm2的避災公園，同時提升了中高層住宅的防災功能，使其向防災功能強化型的城市街區轉變。

^{東京都山并區桃井三丁目避災建設規劃}

^{? 增田昇}

今后的課題與展望

2011年3月11日，日本東北部海域發生里氏9.0級地震。此次“東日本大地震”引發了最高潮位9.3m、最大波高達40.5m的海嘯，襲擊了東日本環太平洋沿岸地帶，浸水地區面積達560km2，傷亡與失蹤人員約2.4萬人，被毀壞建筑約達28萬棟，是一場慘重的災難。鑒于此次大地震的教訓，公園綠地針對海嘯的防災功能被首次提出，包括其對于海嘯的減退、對于漂流物的截獲，以及具有與其他設施等相協作的多重海嘯防御功能。其次，對于目前現存的避難通道、避難場所、物質放置場所等區域，必須考慮到其地勢標高。未來30年間，太平洋南海海槽發生巨大地震的概率還很高，海嘯防災已經成為日本迫在眉睫的課題之一。

另一方面，在日本東京首都圈、大阪或名古屋大都市圈，在中心市區帶狀的木造建筑密集區約達7000hm2。對于這種帶狀市區，對其防災功能的強化迫在眉睫。雖然避災公園和城市街區的一體化規劃建設對今后城市防災的意義越來越重要，但是由于日本土地所有權的復雜性，這是一體化建設推進尚待解決的重大課題。

綜上所述，避災公園體系的建立以及與周邊城市街區的一體化規劃建設等，對于城市市區的物理環境的改善是不可欠缺的。但僅采取針對物質環境改善的“硬件”措施是不夠的，居民個人防災意識提高的“自助”行為和地區社區的幫助與支持的“共助”行為也是十分必要的。阪神大地震發生時，地區社區的“共助”與全國志愿者的“共助”（被稱為“日本志愿者元年”）發揮了重要的作用，并在“東日本大地震”中也給予了大力支援。此外，為了使避災公園在災害時有效發揮作用，地區居民對避災公園設施的熟悉與熟練利用程度也是至關重要的一方面。鼓勵地區社區居民平時利用防災公園進行交流活動因而也非常必要。

結語

“東日本大地震”發生之后，日本造園學會設置了復興支援調查委員會，在對實地進行調查的同時，對今后的災后復興計劃進行了反復討論，總結提出了“基于景觀再生的災后復興”、“實現新的國土開發的景觀再生”、“統籌里山、里地與里海的城市復興”以及“以城市防災減災與可持續發展為視角的住宅區和公園綠地功能的探討”議案。2012年5月出版了《基于景觀再生的復興支援理念》（Revitalization Ideas Based on Landscape Regeneration）一書。書中描述了災后復興的時間軸與空間軸，提出從災后初期的生存手段相關的景觀建設開始，經過地區社區的再生以及就業與生活的復興，最后通過景觀的再生和記憶的傳承，構建新城市的景觀技術和理念。

^{災后景觀再生}

^{? 增田昇}

為了改善城市的防災功能，對于城市公園綠地等“硬件”設施的建設，以及對于公園綠地平時利用與管理的“軟件”措施都是必不可少的。此外，尋求當地社區發展以及包含其他城市設施在內的綜合的解決途徑亦十分關鍵。

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