巴曙松：中國需要什么樣的城鎮化融資體系？

　　歷史上，中國城鎮化的融資方式是比較成功的，中國的財政和金融支持支撐了大規模的城市基礎設施和公共服務融資。然而，考慮到未來10—20年，中國仍將有3億新增轉移人口進入城市，中國不僅需要消除城鎮居民和現有轉移人口之間公共服務水平的不均等，還需要為今后新增的轉移人口提供基礎設施和社會服務，未來財政體系也需要為滿足全國統一的最低公共服務水平提供資金。只有通過適當改革并建立一套新型的融資體系，中國的財政和金融體系才能為即將到來的財政支出和融資需求提供必要的支撐。

　　這套新型的融資體系需要合理引導資源的優化配置，使勞動力和企業的流動更加高效，使之流向生產率最高的地方和行業；也需要在某種程度上推進社會的公平性，需要促進轉移人口及其家屬的市民化，使其真正融入城鎮生活；此外，這套融資體系還必須是穩健、可持續的，這意味著在土地出讓收入減少的大趨勢下，地方政府需要開拓新的財源以代替土地收入，同時在信貸總量難以繼續攀升的基礎下，應該讓地方政府在一定條件下更大范圍地利用債券市場融資。金融部門既要有效地滿足地方政府基礎設施建設的融資需求，同時也要對地方政府施加必要的金融紀律，以避免對金融部門的擾亂破壞。最后，私營部門在融資、基礎設施建設和其他公共服務方面也應該發揮更大的作用。

　　因此，總體上講，中國未來的融資體系需要更加有助于中國實現一個高效、包容和可持續的新型城鎮化模式。

　　一、高效的融資體系

　　展望未來，隨著勞動力和資本供給增長的放緩，中國的城鎮化和經濟增長將更多地依賴于生產率的擴張，而生產率的增長需要改善資源的配置方向和結構，這需要一個高效的融資體系加以支持。

　　第一，高效的融資體系需要促進人口和資源的流動，使之流向生產率最高的部門。城鎮化的轉型本質上是要為城市的增長與繁榮尋找可持續的動力之源，最原始的動力通常來自于生產率的擴張。生產率的變化通過改變勞動力、土地和資源的重新分布，從而重塑城市的增長動力。農業生產率的擴張使農村產生富余的勞動力，并使之成為工業生產者，從而完成農村到工廠的轉變；工業生產率的擴張則通過自動化替代一部分制造業勞動力，并使之進入服務業領域，從而完成工業城市到服務業城市的轉變。作為一個結果，生產率的變化使勞動力平衡分布在不同行業，從而產生可持續的增長。

　　從美國經驗來看，約計1%的農業勞動力貢獻了約計1%的GDP、約計20%的制造業勞動力貢獻了22%的GDP、約計79%的服務業勞動力貢獻了77%的GDP。總體上，美國勞動力的行業分布比例和GDP的貢獻度基本相等，這說明美國的城市增長實現了十分完美的平衡匹配。

　　然而，全球和中國經驗卻是另一富景象。全球勞動力的37%集中在農業生產領域，卻只是貢獻了6%的全球GDP；中國勞動力的35%從事農業生產，也只是貢獻了11%的中國GDP，這顯然是嚴重的不平衡。總體上說，造成這種不平衡的根源是在三大產業部門中，特別是農業部門中，全球和中國的勞動生產率遠遠低于美國。

　　如果中國的農業生產率達到更高的水平，從而使就業分布與產值分布達到更為一致的水平，即假如2011年11%的農業產值由11%的農業生產率來生產，那么便可節約出24%（注：35%—11%）即1.8億農業勞動力（注：中國2011年勞動力總量為7.6億，1.8億=7.6億×24%）。這些被節約的1.8億勞動力可以從事比生產農產品具有更高效率和更高經濟價值的制造業或服務業產品。

　　從這個角度評估，中國下一階段城鎮化的轉型，重點之一即是表現在城市增長動力的轉型上，而這將主要取決于生產率條件的變化，因此，一個合適的投資和融資決策應該區別中國不同區域、不同城市的實際情況，針對性地實施差別化的投融資政策，以有效投資驅動生產率擴張，從而實現增長動力的重塑，也使得城鎮化在真正意義上可以成為經濟增長的動力。

　　第二，高效的融資體系需要有助于內陸制造業的轉型。從國際經驗觀察，在城鎮化的不同階段，生產率擴張的來源并不完全相同。通常在城鎮化的初始階段，勞動力從農業向制造業的轉移是實現生產率提升的主導途徑，這是一種結構性的提升。然而，隨著勞動力轉移速度的放緩，制造業內部的不同部門之間勞動力的重新配置以及制造業在不同城市之間的重新分工往往成為生產率擴張最主要的途徑，這是一種分工所帶來的提升。

　　中國目前正處于這種轉換之中。從區域之間的分工來看，沿海城市由于土地成本和勞動力成本的上升，對于制造業的吸引力正在下降。但是內陸地區，特別是20 世紀80、90 年代出生率很高的河南、江西和廣西省，現在的人口紅利依然存在，且較為顯著，勞動力成本仍低于馬來西亞、泰國、菲律賓等亞洲經濟體，這吸引制造商從中國的沿海遷至內陸地區。原則上，這可以說是一種跨區域的制造業重新配置，也是一種對沖沿海成本上升的必然選擇。從一個城市之間的分工來看，內陸中心城市在未來的制造業發展浪潮中通常是作為中高端科技型產業的中心，中低端制造業為了規避地價和房價，往往傾向于成為生產和制造中心，從而形成中心—外圍城市、中心城區—郊區之間的制造業分工。

　　為了順應這種轉變，中國的城市基礎設施投資和金融支持方向也應做出必要的轉變：（1）擴大對于沿海—內陸之間交通一體化基礎設施建設的投資和融資支持力度，將內陸城市與沿海城市聯成一體，承接產業轉移；（2）擴大對于城市之間的交通網絡化設施的投資和融資支持力度，通過城際公交、城際鐵路、城際客運、支線機場軌道交通將城市與郊區、中心與外圍之間聯成一體，降低生產和貿易成本。

　　第三，高效的融資體系需要有助于沿海省市向服務業的轉型。與內陸城市不同，沿海城市處于不同的階段，未來深圳、上海等較為發達的城市，正處于從工業城市向服務業城市的轉型之中，生產率的擴張將主要來自于高端制造業和現代服務業。這種轉型所催生的金融需求結構也將發生系統性轉換。

　　從國際經驗觀察，工業城市或者說以工業經濟為核心特征的城市化階段，大生產和大金融是最為突出的表現形式。如果沒有金融系統的支持，資本密集度極高的大規模生產便無法實現；如果沒有金融系統的支持，資金消耗極大的交通設施網絡便無法建設，也就沒有與大生產相匹配的大零售或者大物流系統。

　　然而在由工業城市向服務業城市轉型的過程當中，城市工業內部不同產業之間的重組與并購活動不斷增多，最終將城市競爭力的導向由制造轉向服務，特別是現代生產性服務業。觀察這個變化趨勢，可以發現，在這個轉變過程中，金融的支持作用已經不是體現在對制造業生產活動的支持，金融成為制造業并購的推動力。反過來，一旦城市完成向服務業的轉型，實體經濟的利潤來源、風險分布、融資期限結構都發生了深刻的變化，從而也對金融系統提出了新的需求。

　　總體上觀察，以服務業為核心特征的城市化階段，規模的重要性下降、小眾或個性化生產的比重上升，而且伴隨信息通訊網絡以及電子商務平臺的興起，消費的空間約束有所弱化，供應鏈的配送和反應效率顯著提升，使得立足于定制化的消費比重增多，這也進一步刺激了小眾生產的可能空間。因此，大規模生產向小眾化生產轉換，也必然會進一步刺激金融系統由工業時代為大企業提供金融服務的商業模式轉向為中小創新型企業提供金融服務的商業模式。

　　二、包容的融資體系

　　中國正在實施以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，這需要一個更加包容性的公共財政體系加以支持。

　　過去二十年，中國的公共財政體系相對有效地滿足民眾對社會公共服務不斷增長的需求，公共服務水平和覆蓋率都有所提高，社會保障體系覆蓋的人數也在增加，有更多的城市和農村居民參加了養老計劃。盡管效果顯著，然而，問題也十分明顯，并突出地表現對流動人口及其家屬的忽視。2011年中國常住人口城鎮化率為51%（常住城鎮人口規模為6.9億），但是戶籍人口城鎮化率僅為35%（戶籍城鎮人口為4.6億），兩者差值達16個百分點。考慮到中國的養老、醫療、教育、公共服務均在一定程度上與戶籍掛鉤，這種差距本身即意味著非戶籍人口，主要是遷移人口，并非真正意義上的城鎮居民。因此，以人為核心的包容型城鎮化需要中國的公共財政體系進行必要的轉變，實現城市居民和城市移民之間的機會均等和公共服務均等以及城鄉一體化。從目前各方凝聚的共識來看，戶籍改革的重點在于同步降低城鎮戶籍門檻和建立可以攜帶的“最低公共服務包”為依托的居住證制度，以加強流動人口服務的公平性，促進流動。

　　第一，一個包容性的公共財政系統需要給予農民工更多的關注。農民工已經成為中國勞動市場日益重要的一個組成部分，2012年，農民工在勞動力市場的比重超過30%，而且這一比重在未來會更大。平均而言，他們的受教育水平高于一般的農村勞動力，他們有較強的意愿留在城市，因此，他們未來的去向對于勞動力市場和城市生產、消費而言都有很大的影響，但是目前在社會公共服務缺少的情況下，他們的潛力未能充分展現，調查數據表明，他們在城市的生活年限通常為7～9年，這主要是因為他們在城市難以獲得住房及教育、醫療等服務。

　　第二，一個包容性的公共財政系統也需要對農民工子女的在城市的教育帶來更多便利。在過去的十多年，中央政府關于農民工子女在城市接受教育的政策已經有了積極的變化，要求地方政府把農民工子女納入當地的教育體系，中央和地方政府都對此給予財政支持，這項政策改善了農民工子女在城市公立學校入學的情況。不過，到目前為止，農民工子女在城市公立學校就學方面仍然面臨不少困難，很多農民工子女上的是打工子弟學校。例如，北京大約有30%的農民工子女沒有在公立學校就讀。很多農民工的子女還沒有與父母生活在一起，而是“留守兒童”；如果把他們包括在內，那么只有大約一半的農民工子女在城市的學校就讀。這意味著，如果更多的孩子跟著父母進城生活的話，需要在城市的學校就讀的農民工子女將會急劇增加。

　　第三，一個包容的公共財政系統仍需要在養老、醫療和住房方面擴大覆蓋度。中國的養老改革已經取得了重要的進展，但仍然不夠。在過去十五年，中國在擴大養老體系的覆蓋范圍方面取得了顯著的進展。醫療改革使得醫療保險的覆蓋范圍有了非常顯著的擴大，但對于農民工而言手續繁復，而且價格更高。而且，到目前為止，很少有農民工擁有自己的住房，更少有農民工有能力以目前的價格購買住房，尤其是在大城市。現在只有0.6%的農民工在他們工作的地方擁有住房。盡管中國的保障房建設從2009年開始有個顯著進展，然而，只有少數地方將農民工納入到覆蓋范圍。

　　三、可持續的融資體系

　　中國未來的城鎮化融資體系不僅是高效和包容，也需要是穩健和可持續的，為了實現這一點，至少需要做出幾點改變：

　　第一，減少對土地融資的依賴。過去，出售土地或者依賴土地從事債務融資是中國的地方政府獲取資金的一個重要來源，這在中國，被稱為“土地財政”，然而，目前這個收入正在日益減少。賣地收入是地方財政的重要來源，在2010年的最高峰時期，賣地收入占到了GDP的7.5%，幾乎與地方政府的其他收入總和相當。然而，近年來，由于土地補償及的相關成本快速上升，賣地收入有所下滑，從2010年占GDP的4.2%跌至2012年的1.2%，征地補償大幅度提高是收入下滑的主要原因。征地補償從2008年占GDP的不到5%（或總收入的15%）升至2012年的2.6%，幾乎占到總收入的一半。不斷下滑的賣地收入意味著中國的地方政府不能再像過去那樣為城市基礎設施建設提供源源不斷的資金。此外，土地價格更容易發生周期性波動，從而給地方政府的融資能力來去沖擊，如果整個地方部門都嚴重依賴土地收入來為借款提供擔保，系統性風險將會明顯提高。

　　第二，控制地方政府債務擴張的速度并減少地方政府債務融資對銀行的依賴。盡管中國的整體公共債務水平，包括主權國家債務和地方政府債務在內，以國際標準來衡量并不高。截至2013年6月底主權債務約為GDP的18%，如果加上或有債務，則為GDP的22.7%。根據國家審計署2013年的審計報告，加上地方政府的債務，總體的直接和或有公共債務規模在2013年6月底約為GDP的55.6%，這一比重仍低于最保守的警戒線（60%）。

　　然而，從擴張速度看，地方債務的隱含風險則是不能忽視的。2013年對政府性債務的審計表明，地方政府債務持續快速增長，2010年至2013年的年均增速約為20%左右；有兩個省、31個地市、29個縣和148個鄉鎮的再融資比率超過20%；平均債務拖欠比率為1.01%，但個別城市超過了10%，情況最糟糕的城市達到了16.36%。而且，地方債務的擴張更多地依賴于銀行，在2013年6月底的地方政府債務余額中，有56.6%來自銀行貸款，在資本市場上發行的債券僅占10.3%，考慮到銀行融資的期限往往遠遠小于債券融資，如果在某個年度遭遇集中到期支付而地方財政不足的情況，那么金融風險就會加大。