十八屆五中全會(huì)對(duì)生態(tài)建設(shè)作出重大部署

　　在剛剛閉幕的十八屆五中全會(huì)上，審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，對(duì)我國新時(shí)期經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)作出了重大部署，勾勒出了“十三五”時(shí)期綠色發(fā)展藍(lán)圖。
　　確定了“十三五”時(shí)期我國發(fā)展的指導(dǎo)思想 未來5年生態(tài)環(huán)境保護(hù)將滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面

　　從“三個(gè)堅(jiān)持”到“五大發(fā)展理念”，從綠色發(fā)展到保護(hù)優(yōu)先，十八屆五中全會(huì)明確未來5年環(huán)境保護(hù)的奮斗目標(biāo)，新目標(biāo)、新理念、新部署，亮點(diǎn)紛呈。

　　對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心環(huán)境戰(zhàn)略部主任俞海認(rèn)為，在目標(biāo)上，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善作為全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，表明黨和國家將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加重要的位置，體現(xiàn)了黨和國家要在未來5年解決全面建成小康社會(huì)最大短板的決心；在理念上，提出要牢固樹立綠色發(fā)展理念，這與生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”和“五化同步”總體戰(zhàn)略布局一脈相承，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步深化。作為十八屆五中全會(huì)公報(bào)（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》）提出的五大發(fā)展理念之一，綠色發(fā)展上升為黨和國家的意志，正式成為黨和國家的執(zhí)政理念；在環(huán)境治理領(lǐng)域，明確了以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，是國家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和總體工作思路的重大轉(zhuǎn)變。

　　在中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系主任石磊看來，一方面，生態(tài)文明建設(shè)首次寫入“十三五”時(shí)期我國發(fā)展的指導(dǎo)思想，必將極大增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的地位和重要性；同時(shí)，《公報(bào)》提出“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的“十三五”發(fā)展目標(biāo)，為未來5年環(huán)境保護(hù)工作指明了方向。

　　綠色發(fā)展成為“十三五”規(guī)劃的要義和核心內(nèi)容，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將開始進(jìn)入全面綠色化的新常態(tài)。大連理工大學(xué)生態(tài)規(guī)劃與發(fā)展研究所所長(zhǎng)武春友表示，《公報(bào)》中關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的闡述，最大的一個(gè)亮點(diǎn)是把綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，表明了我國政府堅(jiān)定地走綠色發(fā)展道路的決心。

　提高環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn) 由既往的污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣攮h(huán)境質(zhì)量 既表明黨和國家對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作回歸其根本目的的明確要求 同時(shí)也回應(yīng)了廣大人民群眾的強(qiáng)烈期盼

　　“十二五”規(guī)劃提出環(huán)境質(zhì)量要明顯改善，《公報(bào)》則提出了“十三五”期間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的新要求，要加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。《公報(bào)》明確提出，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善是全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求之一。這是區(qū)別于以往相關(guān)表述的重大變化。

　　在石磊看來，這也是《公報(bào)》的亮點(diǎn)之一。《公報(bào)》強(qiáng)調(diào)了以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，通過實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度來強(qiáng)化環(huán)境治理的環(huán)境保護(hù)工作思路。

　　當(dāng)前，我國環(huán)境保護(hù)工作，無論是從治理理念、治理手段還是治理目標(biāo)上，都已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。武春友認(rèn)為，當(dāng)前的環(huán)保工作有以下4個(gè)特點(diǎn)：第一，新高度。生態(tài)和環(huán)境的重要性，尤其是對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵作用和意義已經(jīng)被正式提升到國家戰(zhàn)略層面，并成為國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心議題。

　　第二，新要求。從治理理念方面，生態(tài)與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)不僅僅停留在維持、修復(fù)與阻止惡化，而是要求生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全面改善和優(yōu)化。從治理手段來說，對(duì)環(huán)境保護(hù)和管理的范圍和嚴(yán)格程度也將提高到前所未有的高度。

　　第三，新視角。新一階段的生態(tài)

　　文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)治理，已經(jīng)逐漸從過去被動(dòng)式的管理，逐漸轉(zhuǎn)向主動(dòng)式的宏觀治理和全面優(yōu)化。

　　第四，新目標(biāo)。從國家戰(zhàn)略目標(biāo)來看，生態(tài)化已經(jīng)成為與“舊四化”并駕齊驅(qū)的“第五化”。國家在新階段環(huán)境治理的目標(biāo)，將會(huì)從上一階段的“降低資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約”，提升為“促進(jìn)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，將環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的協(xié)同演化升級(jí)為新目標(biāo)。

　　應(yīng)該說，十八屆五中全會(huì)關(guān)于生態(tài)文明戰(zhàn)略思想和質(zhì)量總體改善戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，凸顯了環(huán)境保護(hù)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位，奠定了新階段環(huán)境保護(hù)工作的方向。“環(huán)境污染治理已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面；環(huán)境保護(hù)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)共治，共治和善治將成為新階段我國環(huán)境治理的新方式；環(huán)保工作重點(diǎn)由污染總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變，使得環(huán)保工作與公眾訴求相契合，污染治理與維護(hù)公眾健康相匹配。”石磊說。

　　新形勢(shì)、新目標(biāo)為我國環(huán)境污染防治提出了更高的要求，如何圍繞提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)推動(dòng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型？俞海認(rèn)為，需要轉(zhuǎn)變目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)工作需要緊緊圍繞提高環(huán)境質(zhì)量這一目標(biāo)，改革制度、配置資源、提高能力，要使人民普遍共享良好的生態(tài)環(huán)境。

　　《公報(bào)》提出了實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的環(huán)境管理體制改革方向 減少管理層級(jí),提高管理效率 必將促進(jìn)我國環(huán)境治理體系的提升和優(yōu)化

　　武春友認(rèn)為，《公報(bào)》中提出的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是我國環(huán)保工作的一個(gè)極大的突破，將極大推進(jìn)我國環(huán)境治理體系的完善與健全。

　　他表示，由于過去我國環(huán)境執(zhí)法實(shí)行屬地管理，受屬地權(quán)力約束較多，執(zhí)法缺乏剛性，且易導(dǎo)致環(huán)保數(shù)據(jù)造假以及地方保護(hù)主義等問題的出現(xiàn)。而實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，環(huán)境執(zhí)法的體制機(jī)制將更加順暢，地方環(huán)保部門能較好地?cái)[脫地方政府行政干預(yù)，“這不僅能保證執(zhí)法環(huán)境的重大改善，也是執(zhí)法環(huán)境綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大體現(xiàn)，有利于環(huán)保工作的獨(dú)立性與客觀性。”

　　石磊認(rèn)為，公報(bào)所提出的“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”，其釋放出的是國家強(qiáng)化環(huán)境管理、提升管理效率、增強(qiáng)管理權(quán)威性的決心。以此為突破口，必將帶動(dòng)整個(gè)國家環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新，形成環(huán)境管理體制的新局面。

　　具體而言，實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)權(quán)力上移，有助于減少地方保護(hù)對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)的影響，確保監(jiān)測(cè)信息的準(zhǔn)確性、完整性，同時(shí)也提高了監(jiān)測(cè)信息的收集、傳遞效率。另外，監(jiān)測(cè)權(quán)力上移，在一定程度上也緩解了地方監(jiān)測(cè)資金短缺的困境。而對(duì)于監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，則強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)察的威懾力和權(quán)威性，在很大程度上保障了環(huán)境監(jiān)察的公平性和獨(dú)立性。

　　中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中表示，此前能夠做到省級(jí)以下監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的地區(qū)很少，此次《公報(bào)》正式提出，代表中央管理思想的轉(zhuǎn)變和提升。 “這是一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。它能夠把一些根本性的障礙祛除，意義非常重大。”馬中說。

　　改革的終極目標(biāo)是為了更好地提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，改革的出發(fā)點(diǎn)是保障環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性以及環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)威性，避免地方不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。在俞海看來，本次改革涉及面廣，不僅僅是行政體制和管轄權(quán)的變化，還涉及到未來地方政府環(huán)境管理工作范圍和職能的變化。未來具體的環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法體制改革應(yīng)根據(jù)各地環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)條件，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。各地可圍繞提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)厍闆r并能行之有效的體制安排。