生態保護紅線成為綜合性概念

　　十八屆三中全會《公報》強調，“加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制”，無疑是對黨的十八大報告中生態文明建設相關內容的重申。會議提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境”，則進一步表明了制度創新的決心，表達了改革生態環境保護管理體制的意志。
    
　　“綜合性的生態保護紅線概念的提出，意味著在今后的生態文明建設中，我國將會在此概念指引下，逐步確定空間開發控制范圍、資源利用控制閾值、重點污染物排放控制總量以及環境質量的宜居標準控制，完善生態文明的控制性指標管理。” 
 
　　《公報》中提出“要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度”，“劃定生態保護紅線”是首次提出，顯示出決策層對生態保護紅線的認識不僅包含了十八大的“控制開發強度，調整空間結構”以及“嚴守耕地保護紅線”，使生態空間紅線概念得到確認，而且從自然資源角度展開，使生態保護紅線概念從生態空間紅線向生態資源和生態環境紅線外延。這標志著生態保護紅線成為一個綜合性的生態文明建設控制概念。

　　綜合性的生態保護紅線概念的提出，意味著在今后的生態文明建設中，我國將會在此概念指引下，逐步確定空間開發控制范圍、資源利用控制閾值、重點污染物排放控制總量以及環境質量的宜居標準控制，完善生態文明的控制性指標管理。

　　第一，將繼續推進國家及地方生態紅線區域的劃定，全面落實生態空間控制。

　　通過明確生態空間紅線，有效保護重要生態功能區、生態脆弱區、生態敏感區以及人居保障區。在此基礎上建立國土生態安全監測與監察體系、預測與預警體系和國土生態安全管控體系，為生態多樣性、脆弱生態系統和人居環境的保護提供保障。

　　第二，在環境和資源的雙重壓力下，我們將越來越關注生態環境和資源的承載能力，著力推動資源利用閾值紅線控制、重點污染物排放總量紅線控制以及環境質量的宜居標準紅線控制。
　　
　　首先，通過科學確定各流域、區域合理的水資源、土地資源、礦產資源等資源開發利用閾值，以資源利用總量和資源利用強度紅線來加以約束。以此統領過去的耕地紅線和各部門提出的資源利用紅線，如水資源紅線等，使之由部門意志提升為國家意志。

　　我國人均水資源占有量僅為世界人均水資源占有量的1/4，而2011年萬元GDP用水量為129m3，遠超出世界平均水平。全國用水消耗總量3201.8億m3，其中耗水率達52%。據統計，全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴重缺水。根據2011年在20個省級行政區對70個地下水位降落漏斗的不完全調查，年末總面積6.5萬km2。在36個淺層漏斗中，年末漏斗面積大于500km2的有12個；在34個深層漏斗中，年末漏斗面積大于500km2的有15個。我國現在已經成為全球最大的能源消耗國和最大的進口國之一， 2012年全年能源消費總量為36.2億噸標準煤，能源消費占全球20％強，其中煤炭消耗占全球的46.2%，鋼鐵消費占全球43％，銅占40％，鋁占41％，均居世界第一。因此，有必要以資源利用紅線倒逼經濟轉型，優化經濟結構，支持循環經濟發展，破除依賴資源投入為特征的粗放工業型發展方式，緩解我國日益突出的資源利用壓力，在經濟社會發展的同時切實保障資源的生態與人居需求。
　　
　　其次，通過科學確定合理的流域區域廢水、廢氣污染物排放總量和強度，以污染物排放總量紅線和排放強度紅線來加以約束，從而控制污染，避免生態環境的進一步惡化。前些年人們通過太湖藍藻事件了解到水體的環境承載力，而近兩年全國范圍內霧霾的持續暴發則警醒人們：我國相當部分地區的污染物排放已經超出大氣的環境承載力。到2012年全國化學需氧量排放總量仍達到2423.7萬噸，氨氮253.6萬噸，二氧化硫2117.6萬噸，氮氧化物2337.8萬噸，位居世界第一。我國“十一五”期間已開展總量減排工作，并在“十二五”期間將總量減排從工業與生活延伸到農業，同時增加了控制污染物種類。

　　過去雖然也對總量減排嚴格管理，甚至實行“一票否決”，但是從未提過紅線概念。今后，我們認為總量減排也應納入生態保護紅線進行考核管理。未來將通過嚴格的減排統計及考核辦法，配套減排監測體系進行監督管理，以進一步提高管理層級。通過嚴格的污染物排放總量紅線和排放強度紅線管理，倒逼我國的產業轉型升級，發展循環經濟，推動清潔生產，降低污染物排放水平。從而在今后一段時期里，重點在大氣環境方面解決霧霾問題，在水環境方面解決河流黑臭、重點湖泊富營養化問題，在土壤環境方面解決重金屬問題，以期保障良好的人居環境。

　　第三，作為管理概念的生態保護紅線的提出，還標志著在今后的干部考核中將強化生態空間保護、資源利用、主要污染物減排以及環境質量改善等指標，以此反映生態文明建設成效，回應公眾的生態環境保護呼聲。

　　中央在生態文明建設中亮出“紅線”，不僅意味著未來生態空間保護、資源利用、主要污染物減排以及環境質量改善成效如何將成為影響領導干部晉升考核的依據，更將成為懲戒的重要依據。無法保護好生態空間紅線、逾越資源利用紅線、突破污染物排放紅線和環境質量紅線的領導干部，將因此而影響其政治生命。

    作者單位：環境保護部南京環境科學研究所