183個城市欲建“國際大都市”規(guī)劃成圈錢的工具？

　　城市規(guī)劃不斷被隨意變更，首要的驅(qū)動力來自地方政府的經(jīng)濟利益。 

　　記者最近調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前提出建設(shè)“國際化大都市”目標的國內(nèi)城市已經(jīng)達183個，包括了大部分省會城市、直轄市以及次一級城市。
 
　　眾多的中小城市也一哄而起，給自己制定建設(shè)“國際化大都市”的宏偉目標，如三亞、惠州、丹東、琿春、黑河、滿洲里等。 

　　很多中小城市也在制定雄心勃勃的發(fā)展目標，其中最明顯的就是大搞開發(fā)區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前全國各類開發(fā)區(qū)6000多個，規(guī)劃占地面積超過3.6萬平方公里。此外大學(xué)城、科技園、軟件園、旅游度假村一個比一個“高、大、全”。 

　　與此相對應(yīng)，在建設(shè)“國際化大都市”、“區(qū)域中心城市”的旗號下，城市肆意蔓延擴張，突破城市整體規(guī)劃指標的現(xiàn)象普遍存在。許多城市總體規(guī)劃尚未到期，已被盲目的城市建設(shè)全面突破，許多城市5年內(nèi)“完成”為期20年的規(guī)劃指標已經(jīng)相當(dāng)普遍。 

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院有關(guān)專家告訴記者，目前許多地方政府正在掀起一輪更為猛烈的“城市規(guī)劃熱”，國內(nèi)相當(dāng)一部分城市都在修編規(guī)劃。
 
　　一個城市的規(guī)劃，不僅代表了一個城市的文化和個性，是一個城市整體誠信度的表現(xiàn)，更是一個城市可持續(xù)發(fā)展的向?qū)А３鞘幸?guī)劃隨意變更的“橡皮泥現(xiàn)象”讓人感覺到城市發(fā)展的盲動性、非透明性。建設(shè)部一位專家為此指出，“城市規(guī)劃失效”正在困擾著中國城市的可持續(xù)發(fā)展，使得不少城市陷入無序和失調(diào)狀態(tài)。
 
　　國內(nèi)許多城市不斷突破規(guī)劃線限制，急著邁向“國際化大都市”，而發(fā)達國家的城市規(guī)劃和城市建設(shè)究竟是什么樣的呢？駐美國、日本等國記者也進行了調(diào)查，并向讀者發(fā)回國外城市規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗。
  
　　 規(guī)劃成為“圈地圈錢”的工具 

　　記者調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃不斷被隨意變更，首要的驅(qū)動力來自于地方政府的經(jīng)濟利益。
 
　　地方政府要做的事越來越多，但手中可支配的財力卻越來越少，原因在于真正屬于地方稅的稅種很少，加上不盡科學(xué)的政績考核機制，地方政府保持財政收入增長最好的辦法就是“土地財政”。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，在一些地方，土地出讓占地方財政預(yù)算外收入的60%以上。
 
　　專家告訴記者，在現(xiàn)行分稅制下，增值稅75%上解中央，近幾年來增長較快的所得稅也改為共享稅，即使像浙江這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅、耕地占用稅等全部由地方享有。城市擴張、所謂的“經(jīng)營城市”成為地方政府?dāng)U充稅源的最有效途徑。 

　　全國人大2004年《土地管理法》執(zhí)法檢查組的報告稱，1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近三年累計達9100多億元，這一數(shù)字還有逐年擴大之勢。根據(jù)國土資源部的公報，2004年，全國土地出讓金的價款高達5894.14億元；2005年第一季度，全國土地出讓金的總額達到3000億元。
 
　　這樣一個巨大的利益蛋糕，使得一些城市不斷變更規(guī)劃的內(nèi)在驅(qū)動力十分強勁。由于土地是最大的國有資產(chǎn)，一些城市政府的主要收益來自于土地出讓，只有將城市“做大”，增加土地供給，才能增加城市財源。因此，一旦5年花完了20年的指標，城市政府就會組織專家重新修訂規(guī)劃，規(guī)劃的嚴肅性蕩然無存，成了“圈地、圈錢的工具”。 

　　如何改變這一現(xiàn)象？專家認為，要遏制地方過強的發(fā)展沖動又不傷其積極性，僅靠道德感召和加強監(jiān)管是不夠的，必須從稅制改革入手，要合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)，縮減非公共產(chǎn)品開支。要逐步提高公共產(chǎn)品占財政支出的比重，徹底根除“賣地財政”的制度合理性。 

　　“突破”規(guī)劃發(fā)展的政績動力 

　　地方政府最喜歡什么？一些基層干部告訴記者，一是錢袋子要鼓，二是發(fā)展速度要快，三是政績要漂亮。 

　　說到底，地方政府考慮最多的首先是政績。
  
　　 一些地方政府將“GDP增長”放在第一的位置，希望所在城市容納盡可能多的人口和產(chǎn)業(yè)，能夠貢獻出更多的GDP。在這一心態(tài)下，我國一些城市迅速“成長”，“規(guī)劃跟不上發(fā)展的速度”，沒過幾年就要進行規(guī)劃的重新調(diào)整。 

　　深圳，人類歷史上第一座只用25年就積聚了千萬人口的城市，依然每年平均以100萬人的速度在增長。深圳現(xiàn)有的1200萬人口中，超過一半的人從業(yè)于勞動密集型的制造業(yè)、建筑裝修業(yè)等。 

　　陸域面積僅1.19萬平方公里的天津，常住人口已達1024萬人。2006年上半年GDP比上年同期增長14.4%，其中第二產(chǎn)業(yè)增長17.8%。曾經(jīng)被人視為“沉悶”的大天津，如今也“滿城工地，一片熱土”。
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　　專家指出，大城市快速膨脹的根子在于它們對二、三產(chǎn)業(yè)形成“通吃”，且“光吞不吐”，沒有正常的新陳代謝。上海為籌備世博會也只是把二產(chǎn)業(yè)從市區(qū)遷到郊區(qū)，幾乎沒有人舍得放棄第二產(chǎn)業(yè)。這種大城市的“黑洞效應(yīng)”，在GDP高速增長的同時，城市發(fā)展不斷快速突破原有規(guī)劃在所難免，我們也會不斷催生出越來越多的“超級城市”，“大城市病”也在加劇：人口膨脹、資源短缺、環(huán)境污染、交通擁堵、治安惡化，不少大城市正步入超負荷發(fā)展階段。 

　　專家認為，大城市不應(yīng)該所有產(chǎn)業(yè)“通吃”，而應(yīng)盡快促進城市資源與產(chǎn)業(yè)形態(tài)實現(xiàn)合理配置，使大城市與中小城市之間形成產(chǎn)業(yè)鏈條，依次形成知識密集、機器密集、勞動密集產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)人口在大、中、小城市之間的合理分布。 

　　需要指出的是，在GDP崇拜和追求政績的心態(tài)下，有的地方領(lǐng)導(dǎo)無視城市規(guī)劃科學(xué)，不按科學(xué)規(guī)律辦事，成為城市規(guī)劃在發(fā)展過程中遇到的最棘手矛盾。 

　　一些基層干部告訴記者，現(xiàn)在城市規(guī)劃最怕的就是“新一屆領(lǐng)導(dǎo)剛上任”，一些領(lǐng)導(dǎo)往往熱衷“新官上任三把火”，下面的干部又層層加碼，兼之任期的短暫性對規(guī)劃政策連續(xù)性的影響，難免出現(xiàn)許多荒唐的工程，如“豆腐渣工程”、“進度工程”、“獻禮工程”、“形象工程”等等，嚴重違反城市規(guī)劃的科學(xué)規(guī)律，不按照科學(xué)發(fā)展觀辦事情。規(guī)劃部門在很多情況下只能違心地屈從“長官意志”。在目前的發(fā)展方針下，某些城市領(lǐng)導(dǎo)的“政績觀”在很大程度上扭曲了建筑設(shè)計和城市規(guī)劃，使其變成急功近利的行為。 

　　權(quán)力部門擅自超越“規(guī)劃線” 

　　武漢市東湖風(fēng)景區(qū)是國家級風(fēng)景名勝區(qū)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)有80多個單位。1995年風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃確立了保護區(qū)面積為73.24平方公里。由于湖區(qū)風(fēng)景優(yōu)美，近幾年各單位占地越來越大，按照原來的總體規(guī)劃，該遷出去的沒有遷出去，該弱化的反而強化了。 

　　東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管委會副主任嚴運新告訴記者，現(xiàn)在要治理景區(qū)相當(dāng)困難。例如有一家醫(yī)院搬遷問題，湖北省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示了，仍搬不了。目前景區(qū)內(nèi)不少單位正在填湖造房，原來一部分湖的湖灣都填沒了。東湖西北岸，嚴格來講是景區(qū)核心保護地帶，沿湖30米，分布有省黃金公司、省工商局、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、食品藥品監(jiān)督局等部門，安全廳、公安局等部門都圍湖建設(shè)，都在填湖，還有的單位以治污的名義批準建房。 
 
　　“我們一個小小的風(fēng)景區(qū)管委會怎么管得了！”嚴運新說，武漢當(dāng)?shù)乩习傩照f這叫“官填”，總結(jié)了填湖五步曲：圍湖（漁塘）－污染－治污－填埋－陸地，原來東湖周圍的濕地生態(tài)系統(tǒng)，現(xiàn)在已經(jīng)沒有了。1995年東湖總規(guī)劃中湖面面積為35.87平方公里，現(xiàn)在已經(jīng)不到33平方公里了。 

　　記者發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃在一些權(quán)力部門眼里是可以隨意變更的，難怪基層干部感慨，城市規(guī)劃的突破太容易了，而且是政府部門自己在突破。 

　　在北京市的城市規(guī)劃中，人口控制規(guī)模的指標一直備受關(guān)注。國務(wù)院批準的《北京城市總體規(guī)劃》中明確規(guī)定，至2020年，北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬人左右，年均增長率控制在1.4%以內(nèi)。其中戶籍人口1350萬人左右，居住半年以上外來人口450萬人左右。
 
　　據(jù)北京市公安局統(tǒng)計，2006年底北京市戶籍人口已達到1200萬，流動人口400多萬，實際在北京居住的人口已經(jīng)超過1600萬。2006年上半年，北京市戶籍人口增加了106275人，其中僅16202人屬于自然增長。  

    記者了解到，在北京市，有權(quán)力審批戶口的共有26個單位41個部門。多頭審批造成北京進京人口無序，人口規(guī)模控制困難。據(jù)內(nèi)部人士透露，從北京城市的功能定位和資源來看，應(yīng)該嚴格控制人口，但按照現(xiàn)在的增速，到2020年人口規(guī)模肯定要突破規(guī)劃，事實上，北京市每一次城市規(guī)劃中的人口規(guī)模指標大多被突破。 |
　　
　　讓規(guī)劃“硬起來”需要法律手段  

　　專家認為，要讓城市規(guī)劃真正“硬起來“，首先要建立起完善的法律體系，要改變主要依靠行政手段進行規(guī)劃和管理的做法，通過法律手段提高城市規(guī)劃的權(quán)威性，確立城市規(guī)劃的法律地位，規(guī)劃一經(jīng)批準，就具有法規(guī)的權(quán)威性，必須嚴格執(zhí)行，不得隨意修改，對違反者要嚴查，追究法律責(zé)任。
 
　　我國在1989年通過了《城市規(guī)劃法》，該法是在計劃經(jīng)濟體制下制定的，在某種程度上已落后于當(dāng)前形勢的發(fā)展。因此，對該法加以調(diào)整勢在必行。2005年國務(wù)院原則通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案》，已經(jīng)送交全國人大審議。 

　　記者在國外一些城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)目前的一些規(guī)劃混亂狀況，在國外同樣存在過。那么，一些發(fā)達國家是如何走上正軌的呢？關(guān)鍵是他們逐步建立起了完善的土地規(guī)劃的法律體系，首先在法律層面杜絕違規(guī)的建筑規(guī)劃。 

　　在美國，聯(lián)邦和州政府不干預(yù)各市的規(guī)劃管理，規(guī)劃管理的權(quán)限在各個城市，但規(guī)劃管理辦法必須經(jīng)聯(lián)邦政府立法機關(guān)批準。政府通過用地規(guī)劃，在土地使用上保護公共利益，協(xié)調(diào)利益沖突，防止市場因追求高利潤而在用地上影響公共或他人的利益。具體做法是編制城市用地規(guī)劃，制訂規(guī)劃法和區(qū)劃法等政府法規(guī)。
 
　　地方城市規(guī)劃法規(guī)直接包含了城市規(guī)劃的基本內(nèi)容，主要是關(guān)于土地利用規(guī)劃的內(nèi)容。區(qū)劃法規(guī)定土地的分區(qū)和對建筑物的使用。區(qū)劃法對土地的利用類型、范圍和使用強度有限制，具有相當(dāng)?shù)姆尚ЯΓ恋負碛姓卟荒茈S意開發(fā)。 
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　　紐約市1916年通過的《區(qū)規(guī)劃法》是美國最早對城市土地，包括對私用土地進行土地分區(qū)管理的法規(guī)。區(qū)規(guī)劃法將城市的用地進行分類，規(guī)定用地性質(zhì)、開發(fā)強度、公共服務(wù)設(shè)施和市政公用設(shè)施的要求。區(qū)劃法規(guī)的作用在于平衡城市發(fā)展中的各種利益需求。1993年，紐約市通過區(qū)劃決議，將土地用途與開發(fā)強度的區(qū)劃與建設(shè)標準及相關(guān)規(guī)劃合在一起，是規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)、管理必須遵守的法定條例。全紐約市按限制性用地號、區(qū)劃圖號、街區(qū)號和地塊號四個層次組成編號等系列。在全覆蓋的前提下，雙雙按不同地理位置和不同開發(fā)狀況予以區(qū)別對待。 

　　日本1968年出臺了長達上百頁的《城市規(guī)劃法》，有關(guān)部門必須切實遵守。在決定城市開發(fā)區(qū)域時，都道府縣要聽取都市規(guī)劃審議會的意見，并要取得國土交通大臣的認可。城市開發(fā)地區(qū)分類很細，有低層專用地區(qū)、高層居住專用地區(qū)、商業(yè)地區(qū)、工業(yè)地區(qū)，還有特定用途限制地區(qū)、高度利用地區(qū)、特定街區(qū)、風(fēng)景地區(qū)、防災(zāi)地區(qū)等，每個地區(qū)的建筑面積與空地和綠地的比例、建筑的高度、其他公共配套設(shè)施都有明確的規(guī)定，稍有變更又得重新進行調(diào)整，重新審議。
 
　　在日本，城市開發(fā)從立項到動工，是一個異常復(fù)雜的過程，必須經(jīng)過充分的科學(xué)論證。同時，一旦項目竣工，要對建筑物進行改造或者拆除，又需要一個復(fù)雜的論證過程，人為的因素很難改變現(xiàn)狀。因此，很少有新建的大樓沒過多少年就被爆破炸毀的現(xiàn)象發(fā)生。

　　讓公共參與成為有力監(jiān)督 

　　專家認為，在建立完善的法律法規(guī)的同時，還要積極推進城市管理決策的民主化和科學(xué)化。要改變只有少數(shù)人參與規(guī)劃制定的做法，提高公眾參與意識，動員全社會力量參與城市規(guī)劃，權(quán)力部門不能憑借人民賦予的權(quán)力牟取私利。
 
　　在美國，公眾參與城市規(guī)劃的機制十分健全，美國政府從制度上確立了公眾參與城市規(guī)劃的合法性。在美國規(guī)劃協(xié)會的12條道德準則中，第一條便是“為公眾利益服務(wù)”，第二條是“規(guī)劃中積極支持市民參與”，實施公眾參與已成為美國規(guī)劃師的基本職業(yè)要求和重要工作內(nèi)容。
 
　　美國城市規(guī)劃的編制過程非常透明，美國公民有權(quán)決定是否進行土地利用規(guī)劃。市鎮(zhèn)土地分區(qū)規(guī)劃要經(jīng)過居民表決討論，半數(shù)以上同意方可進行。美國公眾參與城市規(guī)劃有健全的組織機構(gòu)，如市民咨詢委員會和市民規(guī)劃委員會等多種機構(gòu)。美國城市規(guī)劃在編制過程中，嚴格遵循“自下而上”的編制原則，非常注重民主化決策的程序要求，每個規(guī)劃都有詳細的公眾參與計劃，并嚴格加以執(zhí)行。 

　　美國城市規(guī)劃的公眾參與不僅體現(xiàn)在規(guī)劃編制各個階段，還體現(xiàn)在規(guī)劃審批、執(zhí)行階段。一個規(guī)劃方案完成后，在市議會審批前，先要組織公眾聽證會，才能進行正式表決。同時，公眾如果對規(guī)劃機構(gòu)的決定有異議，可分別向規(guī)劃委員會、立法機構(gòu)、上訴委員會和相應(yīng)的法庭進行申訴，對認為違法的建設(shè)項目，可以向規(guī)劃部門進行舉報和申訴，受理機構(gòu)需進行查實答復(fù)。
 
　　比利時首都布魯塞爾被稱為歐洲的首都，在整個城市的規(guī)劃和建設(shè)中，布魯塞爾市特別注意傾聽公眾意見，在任何地區(qū)新建樓房都必須首先經(jīng)過周邊居民對建筑方案的認可，其中包括新建筑的高度、樣式、顏色和用途等，新建筑的樣式必須與周邊建筑的顏色配套協(xié)調(diào)，不能出現(xiàn)強烈反差，高度和樣式也必須與周邊建筑和諧。
 
　　進一步樹立保護傳統(tǒng)和環(huán)境的理念 

　　在關(guān)注城市功能的同時，與傳統(tǒng)文化和諧相處，與自然環(huán)境共生共長，發(fā)達國家的城市建設(shè)都有著這樣的理念。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在國外發(fā)達國家這種理念滲透到從城市規(guī)劃到住宅設(shè)計的方方面面，成為這些城市規(guī)劃建設(shè)的主流理念。這是需要我們認真學(xué)習(xí)和借鑒的，否則我國的規(guī)劃在以后還會落后于社會進步的要求。
 
　　法國首都巴黎的建筑和街道的布局是在喬治奧斯曼的督導(dǎo)下于1853年至1870年間形成的。150多年來，巴黎人始終以奧斯曼式建筑和格局為自豪，無論是在舊房內(nèi)部增設(shè)衛(wèi)生設(shè)施的改造中，還是在城市道路建設(shè)中，始終注意保護奧斯曼式建筑的外觀和整個城市的放射狀格局。此外，除了在上世紀六十年代和七十年代在第十四區(qū)建設(shè)的蒙巴納斯大廈和在第13區(qū)建設(shè)的一批塔樓外，巴黎市的20個區(qū)內(nèi)幾乎沒有一棟高層建筑，絕大多數(shù)新建住房都不超過奧斯曼式建筑特有的7層限高的高度。
 
　　在城市規(guī)劃和開發(fā)過程中，日本人追求“生態(tài)城市”的目標和努力引人注目。通過城市規(guī)劃中環(huán)保理念的引進與植入，日本每個城市都在向適于人類居住，與自然共生的生態(tài)城市不斷邁進。 

　　1951年，日本制定了《城市公園法》，使城市公園的綠地管理有法可依，1962年出臺了《城市維持風(fēng)景保護樹木法》、《古都歷史風(fēng)土保存特別措施法》，對城市自然環(huán)境的保護有了整體上的框架。此外還相繼出臺《自然公園法》、《首都圈近郊綠地保護法》等。這些法律，與1968年出臺的《城市規(guī)劃法》形成相對完整的法律體系，對城市規(guī)劃形成有效約束與引導(dǎo)機制。
 
　　進入本世紀之后，日本進入與環(huán)境共生期，在推進生態(tài)城市規(guī)劃和建設(shè)過程中，相繼出臺一系列法律。2000年出臺了《循環(huán)型社會形成推進法》、2002年出臺《土地污染對策法》、同年又推出《自然再生推進法》、《鳥獸保護及狩獵適當(dāng)法》，2004年出臺《景觀法》。城市從人工化的環(huán)境向自然環(huán)境回歸。 

　　經(jīng)過幾十年的探索，日本在生態(tài)城市的建設(shè)方面形成一整套的法律和管理體系，日本人的觀念也發(fā)生著根本的變化，他們認為在物質(zhì)達到一定程度之后，物質(zhì)財富的增加不一定會提高生活質(zhì)量，關(guān)鍵是在好的環(huán)境、好的城市生態(tài)下活出健康、活出質(zhì)量，達到人與自然的和諧。 

　　此外讓記者印象深刻的是，日本在建設(shè)生態(tài)城市方面積極探索之外，在住宅的設(shè)計和建設(shè)方面同樣注重環(huán)保節(jié)能，注重以人為本。記者在有關(guān)部門的安排下，專門參觀了日本的節(jié)能人性化住宅。住宅浴室十分注重節(jié)水，浴室有一架特殊的椅子，人坐在上面，從椅子靠背和扶手上噴出細細的水柱，流遍全身，讓人有泡澡的感覺，而用水量卻只有普通淋浴的二分之一。 

　　值得一提的是，節(jié)能住宅的所有用電來自燃料電池和太陽能，房屋建材用真空隔熱材料，可以減少空調(diào)的使用。和一般住宅相比，在生活質(zhì)量明顯提高的同時，節(jié)能住宅可大量節(jié)約能源，減少溫室氣體排放達60%。