對城市規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀與改革的思索

　城市規(guī)劃管理的權(quán)限劃分是市規(guī)劃管理體制的重要組成部。在中國，城市規(guī)劃管理的權(quán)轉(zhuǎn)變是隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的改革而進(jìn)行的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，中央政府向地方政府下放財(cái)政權(quán)和政管理權(quán)，使地方政府獲得了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力， 因此也推動(dòng)了城市規(guī)劃管理體制的轉(zhuǎn)變。如上海在率先建立起“兩級政府，三級管理”的規(guī)劃管理模式后，一度成為其它大城市學(xué)習(xí)的榜樣，然而實(shí)踐的結(jié)果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有許多值得反省的地方。至此，規(guī)劃界對規(guī)劃管理權(quán)限的下放眾說紛紜，莫衷一是。

　　 目前，規(guī)劃界對城市規(guī)劃管理權(quán)限的劃分有兩種傾向：一種認(rèn)為城市規(guī)劃管理權(quán)應(yīng)集中在市級城市規(guī)劃行政主管部門，因?yàn)?“一放就亂”；而另一種則認(rèn)為為了鼓勵(lì)區(qū)縣的積極性，應(yīng)將城市規(guī)劃管理權(quán)分散到區(qū)縣級規(guī)劃分局，因?yàn)椤耙皇站退馈薄Ｊ胧鞘敕牵茈y簡單界定。近年來一些城市在城市規(guī)劃管理集權(quán)與分權(quán)模式上的實(shí)踐也表明了集權(quán)和分權(quán)各有其優(yōu)缺點(diǎn)。集權(quán)有利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，但難以調(diào)動(dòng)各區(qū)積極性；反之，分權(quán)雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，造成各區(qū)為追求自身利益進(jìn)行不必要的重復(fù)建設(shè)，市政府宏觀調(diào)控能力的減弱等一系列新的問題。此外，由于缺乏在較為宏觀的區(qū)域?qū)哟紊系某鞘幸?guī)劃管理權(quán)限，使 城市規(guī)劃對城市與城市之間的協(xié) 調(diào)顯得軟弱無力。在這種情況 下，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，構(gòu)建科學(xué)、合理的城市規(guī)劃管理體制就成為一個(gè)具有重大理論和實(shí)踐意義的課題。筆者認(rèn)為，對于城市規(guī)劃管理的權(quán)限劃分，我們需研究的并不是簡單的集權(quán)或者分權(quán)，而是哪些權(quán)力宜于集中，哪些權(quán)力宜于分散，在什么樣的情況下集權(quán)的成分應(yīng)多一點(diǎn)，何時(shí)又需要較多的分權(quán)。

　　 一、 對我國城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的回顧

　　1、 解放以后至1980年代中期 (集中統(tǒng)一階段)

　　 新中國成立之初，百業(yè)待興，為了適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，逐步建立了城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一管理城市建設(shè)工作。此后，中國的城市建設(shè)工作進(jìn)入了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的新階段。文革時(shí)期，城市規(guī)劃、建設(shè) 和管理受到嚴(yán)重干擾，規(guī)劃管理工作一度處于停滯狀態(tài)。文革結(jié)束后，城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)恢復(fù)建立，規(guī)劃管理工作得到了加強(qiáng)。規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，基本上沿用了集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。

　　2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放階段)

　　1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部試點(diǎn)到逐步放權(quán)的措施，主動(dòng)賦予了區(qū)一級比較大的規(guī)劃管理權(quán)力，調(diào)動(dòng)了地區(qū)的積極性，推動(dòng)了城市建設(shè)的發(fā)展。如在“開放浦東”的戰(zhàn)略實(shí)施后，為了加快上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上海市政府率先賦予 區(qū)、縣政府部分計(jì)劃、財(cái)政自主 權(quán)，以調(diào)動(dòng)基層政府的積極性， 包括規(guī)劃管理權(quán)限在內(nèi)的建設(shè)管理權(quán)限也逐步下放。

　　3、1990年代初期以后(普遍 分散階段)

　　1993年至今，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制而展開的機(jī)構(gòu)改革，特別是隨著財(cái)稅體制改革的鋪開，市、區(qū)兩級規(guī)劃管理的行政權(quán)也隨之分開．區(qū)級享受了空前的規(guī)劃管理權(quán)。以上海為代表的一批大城市已先后建立起“兩級政府，兩(三)級管理”的規(guī)劃管理體系，并以法規(guī)文件的形式規(guī)定下來。

　　二、 我國大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的幾種模式

　　從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來劃分，我國大城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

　　1、 北京模式

　　北京采用高度集中的城市規(guī)劃管理體制。北京市城市規(guī)劃委員會是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門，由原首都城市規(guī)劃委員會、北京市城市規(guī)劃管理局合并而成。主要職能是規(guī)劃研究、規(guī)劃審批和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理。城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，由市規(guī)委負(fù)責(zé)編制；道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批集中在市規(guī)委管理；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的較小面積的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無規(guī)劃審批權(quán)， 需報(bào)市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設(shè)項(xiàng)目的批后管理是市規(guī)委在審批建設(shè)工程后，將《建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件》及建設(shè)工程總平面圖轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，由區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局 雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

　　2、上海模式

　　上海模式的特點(diǎn)為規(guī)劃管理權(quán)高度分散。1980年代末期， 配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計(jì)劃、財(cái)政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設(shè)項(xiàng)目許可申請須由市規(guī)劃局批準(zhǔn)外，大多數(shù)土地開發(fā)、房屋建設(shè)項(xiàng)目的許可申請(即“一書二 證”)由區(qū)、縣部門批準(zhǔn)。同時(shí)， 一般地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃也由區(qū)、縣政府組織編制，報(bào)市規(guī)劃局批準(zhǔn)。但總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的詳細(xì)規(guī)劃、全市性的道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批仍集中在市規(guī)劃局管理。 區(qū)縣規(guī)劃分局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對其無人事干預(yù)權(quán)；對區(qū)縣政府批準(zhǔn)的“一書 二證”也不具體干預(yù)，只在特殊情況下經(jīng)行政復(fù)議程序行使否決。

　　3 、深圳模式

　　 深圳市的城市規(guī)劃管理體制采用分級垂直管理模式。深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局(規(guī)劃處、城市設(shè)計(jì)處)——分局(規(guī) 劃科)——國土所(規(guī)劃建管室)，共有5個(gè)規(guī)劃國土分局和 38個(gè)國土所。市局的派出機(jī)構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導(dǎo)由市局提名，征求區(qū)里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設(shè)立對深圳市城市規(guī)劃管理起到了很大推動(dòng)作用。下一級是上一級的派出機(jī)構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實(shí)的快捷和規(guī)劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)， 不發(fā)生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，還有利于將規(guī)劃思想、內(nèi)容等迅速宣傳到城市各個(gè)角落。

　　4、廣州模式

　　廣州市采用“兩級政府、三級管理”的模式，雖類似于上海模式，但規(guī)劃管理權(quán)的分散程度卻遠(yuǎn)不及上海。1998年，廣州市委、市政府提出了深化城市規(guī)劃管理體制改革的方案。深化管理體制改革的目標(biāo)是：完善區(qū)“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)， 市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一規(guī)劃審批、統(tǒng)一管理法規(guī)、統(tǒng)一業(yè)務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)的原則下，明確市、區(qū)兩級 城市規(guī)劃的管理權(quán)限和責(zé)任。市城市總體規(guī)劃、中心發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、市發(fā)展地區(qū)控制性規(guī)劃， 由市規(guī)劃局負(fù)責(zé)編制；轄區(qū)內(nèi)的 區(qū)屬單位小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)(村)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃， 由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)編制，報(bào)市規(guī)劃局審批；根據(jù)市、區(qū)總體規(guī)劃要求編制的區(qū)屬小區(qū)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的修建性詳 細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局審批；此外，區(qū)分局可審批轄區(qū)內(nèi)除國道、省道、鐵路和規(guī)劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點(diǎn)地段外的各類建設(shè)工程。區(qū)分局審批的規(guī)劃、用地、報(bào)建和查處違 法建設(shè)案必須在7天內(nèi)報(bào)市規(guī)劃局備案。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求，市規(guī)劃局有權(quán)隨時(shí)否決，區(qū)規(guī)劃分局必須重新審定。

　　上述四種具有典型意義的規(guī)劃管理模式實(shí)踐的結(jié)果，北京由于絕大多數(shù)的管理業(yè)務(wù)集中在市規(guī)委，而管理人員嚴(yán)重不足，使規(guī)劃管理已滯后于城市建設(shè)的發(fā)展；上海各區(qū)的城市建設(shè)在得到空前發(fā)展的同時(shí)，因規(guī)劃管理權(quán)力過度分散所帶來的種種弊病也日益顯露出來；深圳的規(guī)劃管理模式是迄今為止較為成功的模 式；廣州的規(guī)劃管理權(quán)雖較多地 集中在市級管理機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對區(qū)政府而非市歸劃局負(fù)責(zé)，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。當(dāng)然，規(guī)劃管理體制的不完善，并不僅僅由于規(guī)劃管理系統(tǒng)內(nèi)部的缺陷，而更多地受到來自于系統(tǒng)以外的壓力，這非本文研究的范圍，故不展開討論。

　　三、規(guī)劃管理權(quán)限劃分不當(dāng)而產(chǎn)生的問題

　　 1、規(guī)劃管理權(quán)過度集中帶來的問題

　　(1) 降低城市規(guī)劃決策質(zhì)量和城市管理效率

　　如城市規(guī)劃管理權(quán)過分集中于市級城市規(guī)劃行政主管部門，那么各區(qū)、街道發(fā)生的問題需經(jīng)過層層請求匯報(bào)后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時(shí)性。往往由于多環(huán)節(jié)的傳遞需要延誤一定的時(shí)間，從而可能導(dǎo)致決策遲緩，無法適 應(yīng)形勢變化的要求。如大量的違章建設(shè)屢禁不止就是典型的說明。市局因管理人員有限而管不過來，區(qū)局和街道又因缺乏管理權(quán)限和責(zé)任而難以管理。此外，城市規(guī)劃管理的對象極為復(fù)雜，很難想象，管理這樣一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，權(quán)限過度集中的結(jié)果，無疑會使市級規(guī)劃管理部門限于日常事務(wù)而失去宏觀管理的能力，又因疲于應(yīng)付，顧此失彼，而難逃官僚主義之虞。

　　(2) 降低區(qū)級、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情

　　城市規(guī)劃管理權(quán)的過度集中，將降低區(qū)級、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情，使他們只是被動(dòng)地、機(jī)械地執(zhí)行上級部門的命令，長此以往，他們的積極性、主動(dòng)性將會逐漸磨滅，造成城市管理效率下降，這對城市建設(shè)的推進(jìn)極為不利。

　　(3)不利于推進(jìn)城市規(guī)劃管理民主化

　　市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的原則是公平、公開和公正。它要求管理公開化、民主化，而過度集權(quán)必然導(dǎo)致封閉型的城市規(guī)劃管理體制，由于透明度低，極易受到行政干預(yù)“長官意志”的影響并滋生腐敗等現(xiàn)象，不符合我國政治體制改革的大方向。

　　2、 規(guī)劃管理權(quán)過度分散帶來的問題

　　(1) 重局部，輕整體，城市整體調(diào)控能力下降。

　　受局部利益的驅(qū)動(dòng)，一些區(qū)不能有效地樹立全市規(guī)劃“一張圖”的全局觀念，缺乏長遠(yuǎn)與近期相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展思想，往往不能妥善處理局部與整體的關(guān)系，使總體規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)，難以落實(shí)到地區(qū)規(guī)劃的控制要素上，地區(qū)規(guī)劃的控制要素，在具體操作中，又屢有突破。這種情況下如果市級規(guī)劃管理部門不能對其建設(shè)采取有效的控制，將會導(dǎo)致城市建設(shè)的政策不能很好地貫徹，使城市建設(shè)出現(xiàn)混亂無序的局面。如土地批租，如果各區(qū)規(guī)劃局都有權(quán)力頒發(fā)“兩證一書”，將使市政府難以控制年度土地批租總量。

　　(2) 低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　一些城市的區(qū)、縣政府擁有財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)也具有了投資的主動(dòng)權(quán)。從自身的利益出發(fā)，為繁榮本區(qū)(縣)的經(jīng)濟(jì)，往往不顧自身在城市中的定位，爭項(xiàng)目、爭中心，引起建設(shè)規(guī)模的不合理攀比，造成攤子過大、布局過散、項(xiàng)目趨同，浪費(fèi)土地資源，難以發(fā)揮集約效應(yīng)。如廣州市某區(qū)在城市中的定位為具有舊城風(fēng)貌的風(fēng)景旅游區(qū)，但為了促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻盲目模仿其它新區(qū)，建設(shè)科技工業(yè)園，由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，不但難以形成規(guī)模，而且污染了環(huán)境，削弱了自身的吸引力。再如根據(jù)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略要求，上海全市工業(yè)用地應(yīng)保持在300—500km2的水平，但區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級工業(yè)用地規(guī)劃總量已達(dá)700多km2，這樣勢必會造成低水平重復(fù)建設(shè)、無序競爭、環(huán)境污染等問題。

　　(3) 重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會效益、環(huán)境效益，造成城市環(huán)境質(zhì)量的下降。

　　由于土地開發(fā)是各區(qū)集聚財(cái)力的主要手段之一，在地區(qū)開發(fā)中，往往容易出現(xiàn)追求高容量開發(fā)的傾向。不僅使總體發(fā)展戰(zhàn)略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目標(biāo)難以落實(shí)，還造成部分地區(qū)城市綜合環(huán)境質(zhì)量下降，制約了城市的發(fā)展。

　　(4)區(qū)與區(qū)之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。

　　由于目前缺乏區(qū)與區(qū)之間相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，使各區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和城市建設(shè)難以發(fā)揮合力，產(chǎn)生最大效益。在區(qū)與區(qū)分界線之間的矛盾尤其突出，在邊界部分的項(xiàng)目安排、土地開發(fā)強(qiáng)度、交通組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施安排等都發(fā)生一定程度的不協(xié)調(diào)。 　　四、新時(shí)代對城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的要求

　　我們所處的時(shí)代，是一個(gè)充滿變革的時(shí)代。改革開放近20年來，隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城市的數(shù)量和規(guī)模均有較大的增長。根據(jù)世界入居中心的預(yù)言，21世紀(jì)初世界將有50％的人口居住在城市。而我國的城市化水平預(yù)測也表明，2020年我國的城市化水平將達(dá)到50％，我國將基本完成向現(xiàn)代化的、開放的工業(yè)和城市社會的轉(zhuǎn)型。

　　在城市時(shí)代即將來臨之際，我國的政治經(jīng)濟(jì)體制改革將進(jìn)一步深化，相應(yīng)地，城市規(guī)劃管理的權(quán)限也面臨著新的變化：
 　　1、城市之間的合作增強(qiáng)20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì) 全球化和城市國際化的趨勢不斷加強(qiáng)，國家與國家之間、城市與城市之間的聯(lián)系日益密切。而國家與國家之間的競爭越來越多地體現(xiàn)為城市與城市之間的交流與競爭。面臨經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊，處于世界城市體系中較低等級的我國必須加強(qiáng)城市與城市之間、城市與區(qū)域之間的協(xié)同合作，只有這樣，才能在未來的世界經(jīng)濟(jì)格局中占有一席之地。
　　但不容樂觀的是，目前在我國，各個(gè)城市之間的競爭與對立代替了合作。行政壁壘林立，條 塊分割與地方保護(hù)主義嚴(yán)重等造成城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同、低水平重復(fù)建設(shè)、資源的大量浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的明顯惡化，然而我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃使得各行政區(qū)域的城市規(guī)劃管理部門絕少來往并缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)。有些城市在地域上已基本連成一片(如珠江三角洲的廣州、南海、佛山)，而規(guī)劃管理由于行政區(qū)劃的限制仍是各自為政，對城市之間的協(xié)作無能為力。
　　為更好地迎接經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的來臨，現(xiàn)階段必須加強(qiáng)城市與城市、城市與區(qū)域之間的分工 和協(xié)作，打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)資源、資金、技術(shù)等在區(qū)域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。相應(yīng)地，有必要建立跨城市、跨區(qū)域的城市規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的布局、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　2、社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的興起在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“大政府、小社會”的管理模式使得公眾根本不可能參與城市規(guī)劃。自1984年開始的中國經(jīng)濟(jì)體制改革，使政府將生產(chǎn)管理權(quán)下放給了企業(yè)。而迄今為止所說的權(quán)力下放，也僅在政府內(nèi)部的上下級之間進(jìn)行，社區(qū)、公眾還遠(yuǎn)沒有享受到城市規(guī)劃的管理權(quán)力。隨著我國城市化進(jìn)程的加速，人民的物質(zhì)文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建設(shè)、公用設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施上的投資卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人們對城市社會生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量的要求。將部分城市建設(shè)權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)下放給社區(qū)和公眾，建立他們參與城市規(guī)劃管理的體制和途徑，對促進(jìn)城市社會、環(huán)境等問題的解決具有重要的意義，也是城市時(shí)代對城市規(guī)劃管理的權(quán)限轉(zhuǎn)變提出的新的要求。

　　五、 深化城市規(guī)劃管理權(quán)限改革，建構(gòu)科學(xué)的規(guī)劃管理體制

　　1、確定規(guī)劃管理權(quán)限劃分的依據(jù)。

　　(1) 城市規(guī)模大小

　　城市規(guī)模大小是決定是否下放城市規(guī)劃管理權(quán)的重要依據(jù)之一。由于城市規(guī)劃管理所特有的統(tǒng)一性，在城市規(guī)模不大、市規(guī)劃局有足夠的人力進(jìn)行規(guī)劃管理時(shí)，將規(guī)劃管理權(quán)集中在市級規(guī)劃管理部門是適宜的；但對于人口、用地規(guī)模較大的城市，如北京、上海、廣州等，部分區(qū)的人口用地規(guī)模已達(dá)到大城市的標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下，應(yīng)將部分規(guī)劃管理權(quán)下放給區(qū)(街道)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。

　　(2)規(guī)劃管理對象的屬性

　　城市規(guī)劃管理的對象具有宏觀和微觀雙重屬性，它面向的既有宏觀層面的城市整體，也有微觀層面的具體規(guī)劃項(xiàng)目或某一項(xiàng)建設(shè)工程。宏觀層面的規(guī)劃管理無疑應(yīng)由市級規(guī)劃管理部門乃至城市政府來執(zhí)行，但這并不等于微觀層面的規(guī)劃管理就要由區(qū)規(guī)劃分局或區(qū)政府來進(jìn)行，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃所審核的每一項(xiàng)規(guī)劃或者每一個(gè)建設(shè)都會或多或少地對城市的布局、結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生影響。因此，根據(jù)這種影響程度來劃分市、區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)限，應(yīng)屬較科學(xué)的作法，但由于單項(xiàng)規(guī)劃或建設(shè)工程對城市造成的影響較難界定，目前一些城市根據(jù)地段的重要程度來劃分規(guī)劃管理權(quán)限。市規(guī)劃局管理重點(diǎn)地段，非重點(diǎn)地段則由區(qū)規(guī)劃局管理，但這種劃分方法目前存在不少問題。如對土地供應(yīng)的管理，就決不能將非重點(diǎn)地段的土地供應(yīng)權(quán)下放給區(qū)規(guī)劃局，否則將會造成全市土地供應(yīng)的失控、無序局面。因此，筆者建議，根據(jù)不同種類規(guī)劃管理權(quán)限的特點(diǎn)，可采取不同措施，如土地供應(yīng)管理權(quán)、規(guī)劃編制的審批權(quán)等在我國城市規(guī)劃法制建設(shè)尚不完善的今天絕對不能下放，而建設(shè)用地和建設(shè)工程的監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)、限額面積之內(nèi)的建設(shè)工程的規(guī)劃管理權(quán)可適當(dāng)下放等。

　　(3)規(guī)劃管理的依據(jù)

　　由規(guī)劃管理部門組織編制的各層次城市規(guī)劃是規(guī)劃管理的重要依據(jù)目前，我國雖已建立起較完善的城市總體規(guī)劃→詳細(xì)規(guī)劃的編制體系，但規(guī)劃編制的內(nèi)容和方法仍存在一系列問題，如規(guī)劃編制落后于城市建設(shè)，與社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合不緊密；操作性差，不能適應(yīng)規(guī)劃管理的要求；規(guī)劃成果法律地位不高，在實(shí)施中經(jīng)常被隨意改動(dòng)等。因此，現(xiàn)階段亟需對我國城市規(guī)劃編制的體系進(jìn)行改革：一是對現(xiàn)行規(guī)劃編制內(nèi)容的改革。總體規(guī)劃階段要加強(qiáng)對城市社會、經(jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展戰(zhàn)略的研究，詳細(xì)規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制應(yīng)在全面、綜合地分析地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的量化指標(biāo)。二是要建立具有彈性和靈活性的規(guī)劃控制體系。對市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠化用地等進(jìn)行剛性的嚴(yán)格控制，而對商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等具有明顯市場特征的行為進(jìn)行彈性的引導(dǎo)與控制。三是要加強(qiáng)規(guī)劃成果的法制化。城市規(guī)劃管理是從城市的整體利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，因此會常常同區(qū)縣的地方利益發(fā)生沖突，因此，它不但要承受來自于規(guī)劃管理對象的壓力，會受到區(qū)縣政府的影響。要保證規(guī)劃在實(shí)施過程中不變形，抵制住各方面因素的沖擊，就必須通過制定相應(yīng)的法規(guī)文件，保證規(guī)劃成果的法律地位。目前應(yīng)盡快建立分級準(zhǔn)確、嚴(yán)密的法規(guī)性的城市規(guī)劃文本體系。深圳法定圖則的實(shí)踐是對規(guī)劃成果法制化的有益探索。

　　(4)　規(guī)劃管理權(quán)限下放的時(shí)機(jī)

　　城市的發(fā)展有其自身的規(guī)律，在不同的發(fā)展階段，采取的規(guī)劃管理形式也是不相同的。在規(guī)劃管理起步時(shí)期，宜采取規(guī)劃管理權(quán)高度集中的模式；在已具備了一定的規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，但規(guī)劃法制建設(shè)尚不完善，區(qū)規(guī)劃局的人才儲備相對不足的階段，可將部分管理權(quán)下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市規(guī)劃的法制建設(shè)相當(dāng)完善且公眾的規(guī)劃法制意識普遍加強(qiáng)的階段，則不僅僅涉及到規(guī)劃管理權(quán)下放給區(qū)規(guī)劃分局的問題，社區(qū)、公眾將更多地參與到規(guī)劃管理中來，如許多西方發(fā)達(dá)國家的城市已建立起相當(dāng)完善的社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的制度。

　　2、強(qiáng)化跨城市、跨區(qū)域的規(guī)劃管理權(quán)限。

　　為加強(qiáng)城市與城市之間在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問題上的合作，有必要進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有城市規(guī)劃管理宏觀調(diào)控的職能。借鑒國際上的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，可從以下幾種管理方式中進(jìn)行選擇：一是在各行政區(qū)劃政府的上一級建立更大的規(guī)劃委員會或政府機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理城市和區(qū)域內(nèi)的各種規(guī)劃與開發(fā)事宜；二是區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府進(jìn)行橫向合作，建立跨地區(qū)的專門委員會以協(xié)調(diào)和處理區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境控制等規(guī)劃和建設(shè)問題；三是建立跨行業(yè)或跨系統(tǒng)的規(guī)劃委員會來綜合處理區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等諸多的復(fù)雜問題；四是在規(guī)劃立法中，應(yīng)有相應(yīng)的條款規(guī)定國土與區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃在哪些層次、方面必須發(fā)生交叉、銜接與協(xié)調(diào)，以保證它們之間的有機(jī)聯(lián)系能在規(guī)劃編制與管理中得到有效的體現(xiàn)。

　　3、建立完善的法規(guī)政策，規(guī)范規(guī)劃管理權(quán)。

　　這里所指的法規(guī)應(yīng)包括各級城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理權(quán)限的劃分，相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利及監(jiān)督體制的建立等。其次要補(bǔ)充涉及全局利益的有關(guān)規(guī)定，減弱各區(qū)重近期利益和局部利益的效應(yīng)，加強(qiáng)市級機(jī)構(gòu)對區(qū)與區(qū)交界處項(xiàng)目的審批，規(guī)劃協(xié)調(diào)的規(guī)定等。最后，必須嚴(yán)格按照已批準(zhǔn)的規(guī)劃進(jìn)行管理，以此來限定各級部門、官員的自由裁量權(quán)限，既使是由上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，也應(yīng)保持高度透明，以便于公眾監(jiān)督。

　　4、進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關(guān)系，完善社區(qū)管理體制。

　　應(yīng)按照“職權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，責(zé)任和權(quán)力相統(tǒng)一”的原則，進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關(guān)系，明確市級規(guī)劃管理部門宏觀管理的主要職責(zé)，在明確職能定位的前提下，市級規(guī)劃管理部門應(yīng)進(jìn)一步下放涉及具體行政行為的管理事項(xiàng)，并將相關(guān)的人、財(cái)、物一并給區(qū)。此外，要堅(jiān)持街道辦事處和居委會作為城市管理的基礎(chǔ)，以社區(qū)為支撐點(diǎn)來組織城市管理運(yùn)作。街道作為一級準(zhǔn)政府，必須賦予一定的監(jiān)督管理權(quán)，使之可以行使屬地管理的權(quán)力。同時(shí)，區(qū)級規(guī)劃管理部門要下放管理人員、管理經(jīng)費(fèi)和管理設(shè)備。

　　5、加強(qiáng)區(qū)(街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的人才配備。

　　規(guī)劃管理權(quán)力的下放給區(qū)級機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理人才的素質(zhì)提出了很高的要求，而現(xiàn)階段由于種種原因，各區(qū)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)很難在短時(shí)期內(nèi)依靠自己建立起一支掌握專業(yè)技術(shù)知識、積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、具有良好職業(yè)道德的管理隊(duì)伍，難以適應(yīng)量大面廣的城市建設(shè)管理的需要。因此，目前必須盡快充實(shí)區(qū)(包括街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量并加強(qiáng)培訓(xùn)，使之盡快熟悉規(guī)劃管理業(yè)務(wù)。此外，改變目前我國多數(shù)大城市中存在的區(qū)級規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人僅由區(qū)政府任命的作法，而應(yīng)借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)，由市規(guī)劃局與區(qū)政府雙重任命。

　　6、 建立社區(qū)、公眾及其它政府部門參與規(guī)劃管理的監(jiān)督機(jī)制。

　　隨著我國城市規(guī)劃法制建設(shè)的演進(jìn)，大城市規(guī)劃管理權(quán)力的下放將不可避免。為了使規(guī)劃管理權(quán)限下放帶來的負(fù)面效應(yīng)降至最低，就必須建立社會各界對城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。現(xiàn)階段較為有效的作法是建健全人大、政府、建設(shè)主管部門等對城市規(guī)劃管理的監(jiān)督制度。他們可定期聽取城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對城市規(guī)劃實(shí)施情況的匯報(bào)，及時(shí)督促規(guī)劃管理部門查處和整改存在問題， 保證規(guī)劃部門依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。

　　另外應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)逐步建立起公眾參與規(guī)劃管理的機(jī)制。通過公眾輿論來監(jiān)督各級規(guī)劃行政部門的行政行為。管理權(quán)限的下放為公眾參與提供了可能性，行政主管部門與公眾的接觸面增大，能廣泛吸取盡量多調(diào)動(dòng)公眾信息，同時(shí)也可更快捷地對公眾信息作出反應(yīng)，這在一定程度上也有助于防止腐敗的滋生。總之，權(quán)力下放必須有相應(yīng)的社會制約機(jī)制。

　　結(jié)語

　　從國際大趨勢來看，分權(quán)和精簡(decentralization and down—sizing)已逐漸成為一股潮流。在中國，對管理權(quán)力下放日益增長的要求，也是政治、經(jīng)濟(jì)體制改革更為廣泛的進(jìn)程的一部分，按照施蒂格勒和奧茨的分權(quán)定理，使服務(wù)適合于地方的愿望能降低交易成本(特別是信息成 本)、提高效率和激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但權(quán)力下放的成本和收益 因不同環(huán)境而異。就現(xiàn)階段而言，由于規(guī)劃管理權(quán)力下放的配套法規(guī)政策和監(jiān)督機(jī)制尚不完善，區(qū)(街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)也缺乏足夠的人才儲備，其結(jié)果不僅不能保證政府管理效率的提高，反而可能導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控能力的下降。比較我國大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理模式的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，深圳分級垂直管理體制的實(shí)踐為我們樹立了較好的榜樣，值得我們深思和學(xué)習(xí)。但我們對規(guī)劃管理體制改革的探索決不能僅僅停留于此，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中城市之間合作的加強(qiáng)及社區(qū)、公眾參與規(guī)劃管理的呼聲日益高漲，如何協(xié)調(diào)城市與城市、城市與區(qū)域之間的規(guī)劃管理并理順各 級規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)、公眾的關(guān)系，建立適合城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)劃管理體制，是每位規(guī)劃師尤其是規(guī)劃管理工作者孜孜以求的目標(biāo)。