對城市規劃管理體制現狀與改革的思索

　　城市規劃管理的權限劃分是市規劃管理體制的重要組成部。在中國，城市規劃管理的權轉變是隨著政治經濟體制的改革而進行的。在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，中央政府向地方政府下放財政權和政管理權，使地方政府獲得了推動地方經濟發展的巨大動力， 因此也推動了城市規劃管理體制的轉變。如上海在率先建立起“兩級政府，三級管理”的規劃管理模式后，一度成為其它大城市學習的榜樣，然而實踐的結果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有許多值得反省的地方。至此，規劃界對規劃管理權限的下放眾說紛紜，莫衷一是。

　　 目前，規劃界對城市規劃管理權限的劃分有兩種傾向：一種認為城市規劃管理權應集中在市級城市規劃行政主管部門，因為 “一放就亂”；而另一種則認為為了鼓勵區縣的積極性，應將城市規劃管理權分散到區縣級規劃分局，因為“一收就死”。孰是孰非，很難簡單界定。近年來一些城市在城市規劃管理集權與分權模式上的實踐也表明了集權和分權各有其優缺點。集權有利于城市規劃的統一管理，但難以調動各區積極性；反之，分權雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城市規劃的統一管理，造成各區為追求自身利益進行不必要的重復建設，市政府宏觀調控能力的減弱等一系列新的問題。此外，由于缺乏在較為宏觀的區域層次上的城市規劃管理權限，使 城市規劃對城市與城市之間的協 調顯得軟弱無力。在這種情況 下，如何總結經驗，吸取教訓，構建科學、合理的城市規劃管理體制就成為一個具有重大理論和實踐意義的課題。筆者認為，對于城市規劃管理的權限劃分，我們需研究的并不是簡單的集權或者分權，而是哪些權力宜于集中，哪些權力宜于分散，在什么樣的情況下集權的成分應多一點，何時又需要較多的分權。

　　 一、 對我國城市規劃管理權限轉變的回顧

　　1、 解放以后至1980年代中期 (集中統一階段)

　　 新中國成立之初，百業待興，為了適應城市經濟的恢復和發展，逐步建立了城市建設管理機構，以統一管理城市建設工作。此后，中國的城市建設工作進入了統一領導、按規劃進行建設的新階段。文革時期，城市規劃、建設 和管理受到嚴重干擾，規劃管理工作一度處于停滯狀態。文革結束后，城市規劃管理機構恢復建立，規劃管理工作得到了加強。規劃管理機構的設置同計劃經濟體制相適應，基本上沿用了集中統一的規劃管理模式。

　　2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放階段)

　　1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部試點到逐步放權的措施，主動賦予了區一級比較大的規劃管理權力，調動了地區的積極性，推動了城市建設的發展。如在“開放浦東”的戰略實施后，為了加快上海市的經濟發展，上海市政府率先賦予 區、縣政府部分計劃、財政自主 權，以調動基層政府的積極性， 包括規劃管理權限在內的建設管理權限也逐步下放。

　　3、1990年代初期以后(普遍 分散階段)

　　1993年至今，圍繞建立社會主義市場經濟體制而展開的機構改革，特別是隨著財稅體制改革的鋪開，市、區兩級規劃管理的行政權也隨之分開．區級享受了空前的規劃管理權。以上海為代表的一批大城市已先后建立起“兩級政府，兩(三)級管理”的規劃管理體系，并以法規文件的形式規定下來。

　　二、 我國大城市現行規劃管理體制的幾種模式

　　從規劃管理權限的角度來劃分，我國大城市的規劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

　　1、 北京模式

　　北京采用高度集中的城市規劃管理體制。北京市城市規劃委員會是北京市的城市規劃行政主管部門，由原首都城市規劃委員會、北京市城市規劃管理局合并而成。主要職能是規劃研究、規劃審批和規劃實施的監督管理。城市總體規劃、分區規劃、重要地段的控制性規劃，由市規委負責編制；道路、交通、市政設施規劃的編制和審批集中在市規委管理；規劃區內的較小面積的詳細規劃由區規劃分局負責組織編制，但區規劃局無規劃審批權， 需報市規委審批；區規劃局負責檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設項目的批后管理是市規委在審批建設工程后，將《建設工程規劃許可證附件》及建設工程總平面圖轉至區規劃局，由區規劃局進行建設項目的監督檢查工作。區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局 雙重領導，即區實施行政領導，市局實施業務領導。

　　2、上海模式

　　上海模式的特點為規劃管理權高度分散。1980年代末期， 配合中央向地方“放權讓利”式的改革，上海市政府向區、縣政府下放計劃、財政自主權，包括城市規劃管理權也隨之下放。權限下放后，除少數重要地段的建設項目許可申請須由市規劃局批準外，大多數土地開發、房屋建設項目的許可申請(即“一書二 證”)由區、縣部門批準。同時， 一般地區的詳細規劃也由區、縣政府組織編制，報市規劃局批準。但總體規劃、分區規劃、重要地段的詳細規劃、全市性的道路、交通、市政設施規劃的編制和審批仍集中在市規劃局管理。 區縣規劃分局人事任免由區縣政府決定，市規劃局對其無人事干預權；對區縣政府批準的“一書 二證”也不具體干預，只在特殊情況下經行政復議程序行使否決。

　　3 、深圳模式

　　 深圳市的城市規劃管理體制采用分級垂直管理模式。深圳市城市規劃管理局分為市局(規劃處、城市設計處)——分局(規 劃科)——國土所(規劃建管室)，共有5個規劃國土分局和 38個國土所。市局的派出機構受市規劃局和區政府的雙重領導。業務上受市局直接領導，區政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設立對深圳市城市規劃管理起到了很大推動作用。下一級是上一級的派出機構，這樣既保證了規劃管理落實的快捷和規劃成果層層落實不走樣，又利于規劃管理與城市具體各地段的實際情況相協調， 不發生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協調，還有利于將規劃思想、內容等迅速宣傳到城市各個角落。

　　4、廣州模式

　　廣州市采用“兩級政府、三級管理”的模式，雖類似于上海模式，但規劃管理權的分散程度卻遠不及上海。1998年，廣州市委、市政府提出了深化城市規劃管理體制改革的方案。深化管理體制改革的目標是：完善區“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制，區規劃分局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導， 市局實施業務領導。在統一規劃審批、統一管理法規、統一業務 領導的原則下，明確市、區兩級 城市規劃的管理權限和責任。市城市總體規劃、中心發展區分區規劃、市發展地區控制性規劃， 由市規劃局負責編制；轄區內的 區屬單位小區詳細規劃、建制鎮(村)和一般地區建設項目的詳細規劃， 由區規劃分局負責編制，報市規劃局審批；根據市、區總體規劃要求編制的區屬小區和一般地區建設項目的修建性詳 細規劃，由區規劃分局審批；此外，區分局可審批轄區內除國道、省道、鐵路和規劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點地段外的各類建設工程。區分局審批的規劃、用地、報建和查處違 法建設案必須在7天內報市規劃局備案。如有違反規劃法規和要求，市規劃局有權隨時否決，區規劃分局必須重新審定。

　　上述四種具有典型意義的規劃管理模式實踐的結果，北京由于絕大多數的管理業務集中在市規委，而管理人員嚴重不足，使規劃管理已滯后于城市建設的發展；上海各區的城市建設在得到空前發展的同時，因規劃管理權力過度分散所帶來的種種弊病也日益顯露出來；深圳的規劃管理模式是迄今為止較為成功的模 式；廣州的規劃管理權雖較多地 集中在市級管理機構，但由于區規劃局主要是對區政府而非市歸劃局負責，因此在城市規劃執行和實施的推進上也存在一系列矛盾。當然，規劃管理體制的不完善，并不僅僅由于規劃管理系統內部的缺陷，而更多地受到來自于系統以外的壓力，這非本文研究的范圍，故不展開討論。

　　三、規劃管理權限劃分不當而產生的問題

　　 1、規劃管理權過度集中帶來的問題

　　(1) 降低城市規劃決策質量和城市管理效率

　　如城市規劃管理權過分集中于市級城市規劃行政主管部門，那么各區、街道發生的問題需經過層層請求匯報后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時性。往往由于多環節的傳遞需要延誤一定的時間，從而可能導致決策遲緩，無法適 應形勢變化的要求。如大量的違章建設屢禁不止就是典型的說明。市局因管理人員有限而管不過來，區局和街道又因缺乏管理權限和責任而難以管理。此外，城市規劃管理的對象極為復雜，很難想象，管理這樣一個復雜的系統，權限過度集中的結果，無疑會使市級規劃管理部門限于日常事務而失去宏觀管理的能力，又因疲于應付，顧此失彼，而難逃官僚主義之虞。

　　(2) 降低區級、街道規劃管理部門的工作熱情

　　城市規劃管理權的過度集中，將降低區級、街道規劃管理部門的工作熱情，使他們只是被動地、機械地執行上級部門的命令，長此以往，他們的積極性、主動性將會逐漸磨滅，造成城市管理效率下降，這對城市建設的推進極為不利。

　　(3)不利于推進城市規劃管理民主化

　　市場經濟體制運行的原則是公平、公開和公正。它要求管理公開化、民主化，而過度集權必然導致封閉型的城市規劃管理體制，由于透明度低，極易受到行政干預“長官意志”的影響并滋生腐敗等現象，不符合我國政治體制改革的大方向。

　　2、 規劃管理權過度分散帶來的問題

　　(1) 重局部，輕整體，城市整體調控能力下降。

　　受局部利益的驅動，一些區不能有效地樹立全市規劃“一張圖”的全局觀念，缺乏長遠與近期相結合的可持續發展思想，往往不能妥善處理局部與整體的關系，使總體規劃的各項指標，難以落實到地區規劃的控制要素上，地區規劃的控制要素，在具體操作中，又屢有突破。這種情況下如果市級規劃管理部門不能對其建設采取有效的控制，將會導致城市建設的政策不能很好地貫徹，使城市建設出現混亂無序的局面。如土地批租，如果各區規劃局都有權力頒發“兩證一書”，將使市政府難以控制年度土地批租總量。

　　(2) 低水平重復建設現象嚴重。

　　一些城市的區、縣政府擁有財政自主權，同時也具有了投資的主動權。從自身的利益出發，為繁榮本區(縣)的經濟，往往不顧自身在城市中的定位，爭項目、爭中心，引起建設規模的不合理攀比，造成攤子過大、布局過散、項目趨同，浪費土地資源，難以發揮集約效應。如廣州市某區在城市中的定位為具有舊城風貌的風景旅游區，但為了促進自身經濟的發展，卻盲目模仿其它新區，建設科技工業園，由于發展基礎薄弱，不但難以形成規模，而且污染了環境，削弱了自身的吸引力。再如根據上海產業結構轉變的戰略要求，上海全市工業用地應保持在300—500km2的水平，但區、縣、鄉鎮三級工業用地規劃總量已達700多km2，這樣勢必會造成低水平重復建設、無序競爭、環境污染等問題。

　　(3) 重經濟效益，輕社會效益、環境效益，造成城市環境質量的下降。

　　由于土地開發是各區集聚財力的主要手段之一，在地區開發中，往往容易出現追求高容量開發的傾向。不僅使總體發展戰略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目標難以落實，還造成部分地區城市綜合環境質量下降，制約了城市的發展。

　　(4)區與區之間缺乏相互協調的機制。

　　由于目前缺乏區與區之間相互協調的機制，使各區的經濟活動和城市建設難以發揮合力，產生最大效益。在區與區分界線之間的矛盾尤其突出，在邊界部分的項目安排、土地開發強度、交通組織、市政基礎設施安排等都發生一定程度的不協調。 　　四、新時代對城市規劃管理權限轉變的要求

　　我們所處的時代，是一個充滿變革的時代。改革開放近20年來，隨著社會的進步和經濟的發展，我國城市的數量和規模均有較大的增長。根據世界入居中心的預言，21世紀初世界將有50％的人口居住在城市。而我國的城市化水平預測也表明，2020年我國的城市化水平將達到50％，我國將基本完成向現代化的、開放的工業和城市社會的轉型。

　　在城市時代即將來臨之際，我國的政治經濟體制改革將進一步深化，相應地，城市規劃管理的權限也面臨著新的變化：
 　　1、城市之間的合作增強20世紀80年代以來，經濟 全球化和城市國際化的趨勢不斷加強，國家與國家之間、城市與城市之間的聯系日益密切。而國家與國家之間的競爭越來越多地體現為城市與城市之間的交流與競爭。面臨經濟全球化的沖擊，處于世界城市體系中較低等級的我國必須加強城市與城市之間、城市與區域之間的協同合作，只有這樣，才能在未來的世界經濟格局中占有一席之地。
　　但不容樂觀的是，目前在我國，各個城市之間的競爭與對立代替了合作。行政壁壘林立，條 塊分割與地方保護主義嚴重等造成城市產業結構的雷同、低水平重復建設、資源的大量浪費和生態環境的明顯惡化，然而我國現行的行政區劃使得各行政區域的城市規劃管理部門絕少來往并缺少統一協調。有些城市在地域上已基本連成一片(如珠江三角洲的廣州、南海、佛山)，而規劃管理由于行政區劃的限制仍是各自為政，對城市之間的協作無能為力。
　　為更好地迎接經濟全球化時代的來臨，現階段必須加強城市與城市、城市與區域之間的分工 和協作，打破行政壁壘，實現資源、資金、技術等在區域范圍內的優化配置。相應地，有必要建立跨城市、跨區域的城市規劃管理協調機構，對區域基礎設施的布局、生態環境的保護等進行統一管理。

　　2、社區、公眾參與城市規劃的興起在計劃經濟體制下，“大政府、小社會”的管理模式使得公眾根本不可能參與城市規劃。自1984年開始的中國經濟體制改革，使政府將生產管理權下放給了企業。而迄今為止所說的權力下放，也僅在政府內部的上下級之間進行，社區、公眾還遠沒有享受到城市規劃的管理權力。隨著我國城市化進程的加速，人民的物質文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建設、公用設施和社會服務設施上的投資卻遠遠滿足不了人們對城市社會生活質量和環境質量的要求。將部分城市建設權和規劃管理權下放給社區和公眾，建立他們參與城市規劃管理的體制和途徑，對促進城市社會、環境等問題的解決具有重要的意義，也是城市時代對城市規劃管理的權限轉變提出的新的要求。

　　五、 深化城市規劃管理權限改革，建構科學的規劃管理體制

　　1、確定規劃管理權限劃分的依據。

　　(1) 城市規模大小

　　城市規模大小是決定是否下放城市規劃管理權的重要依據之一。由于城市規劃管理所特有的統一性，在城市規模不大、市規劃局有足夠的人力進行規劃管理時，將規劃管理權集中在市級規劃管理部門是適宜的；但對于人口、用地規模較大的城市，如北京、上海、廣州等，部分區的人口用地規模已達到大城市的標準，在此情況下，應將部分規劃管理權下放給區(街道)城市規劃管理機構。

　　(2)規劃管理對象的屬性

　　城市規劃管理的對象具有宏觀和微觀雙重屬性，它面向的既有宏觀層面的城市整體，也有微觀層面的具體規劃項目或某一項建設工程。宏觀層面的規劃管理無疑應由市級規劃管理部門乃至城市政府來執行，但這并不等于微觀層面的規劃管理就要由區規劃分局或區政府來進行，因為城市規劃所審核的每一項規劃或者每一個建設都會或多或少地對城市的布局、結構等產生影響。因此，根據這種影響程度來劃分市、區的規劃管理權限，應屬較科學的作法，但由于單項規劃或建設工程對城市造成的影響較難界定，目前一些城市根據地段的重要程度來劃分規劃管理權限。市規劃局管理重點地段，非重點地段則由區規劃局管理，但這種劃分方法目前存在不少問題。如對土地供應的管理，就決不能將非重點地段的土地供應權下放給區規劃局，否則將會造成全市土地供應的失控、無序局面。因此，筆者建議，根據不同種類規劃管理權限的特點，可采取不同措施，如土地供應管理權、規劃編制的審批權等在我國城市規劃法制建設尚不完善的今天絕對不能下放，而建設用地和建設工程的監督檢查權和行政處罰權、限額面積之內的建設工程的規劃管理權可適當下放等。

　　(3)規劃管理的依據

　　由規劃管理部門組織編制的各層次城市規劃是規劃管理的重要依據目前，我國雖已建立起較完善的城市總體規劃→詳細規劃的編制體系，但規劃編制的內容和方法仍存在一系列問題，如規劃編制落后于城市建設，與社會、經濟發展狀況結合不緊密；操作性差，不能適應規劃管理的要求；規劃成果法律地位不高，在實施中經常被隨意改動等。因此，現階段亟需對我國城市規劃編制的體系進行改革：一是對現行規劃編制內容的改革。總體規劃階段要加強對城市社會、經濟狀況及發展戰略的研究，詳細規劃特別是控制性詳細規劃的編制應在全面、綜合地分析地區社會、經濟等基礎上提出切實可行的量化指標。二是要建立具有彈性和靈活性的規劃控制體系。對市政設施、公共服務設施、綠化用地等進行剛性的嚴格控制，而對商業、房地產業等具有明顯市場特征的行為進行彈性的引導與控制。三是要加強規劃成果的法制化。城市規劃管理是從城市的整體利益和長遠利益出發，因此會常常同區縣的地方利益發生沖突，因此，它不但要承受來自于規劃管理對象的壓力，會受到區縣政府的影響。要保證規劃在實施過程中不變形，抵制住各方面因素的沖擊，就必須通過制定相應的法規文件，保證規劃成果的法律地位。目前應盡快建立分級準確、嚴密的法規性的城市規劃文本體系。深圳法定圖則的實踐是對規劃成果法制化的有益探索。

　　(4)　規劃管理權限下放的時機

　　城市的發展有其自身的規律，在不同的發展階段，采取的規劃管理形式也是不相同的。在規劃管理起步時期，宜采取規劃管理權高度集中的模式；在已具備了一定的規劃管理經驗，但規劃法制建設尚不完善，區規劃局的人才儲備相對不足的階段，可將部分管理權下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市規劃的法制建設相當完善且公眾的規劃法制意識普遍加強的階段，則不僅僅涉及到規劃管理權下放給區規劃分局的問題，社區、公眾將更多地參與到規劃管理中來，如許多西方發達國家的城市已建立起相當完善的社區、公眾參與城市規劃的制度。

　　2、強化跨城市、跨區域的規劃管理權限。

　　為加強城市與城市之間在區域基礎設施、環境保護等問題上的合作，有必要進一步擴展現有城市規劃管理宏觀調控的職能。借鑒國際上的經驗，結合我國國情，可從以下幾種管理方式中進行選擇：一是在各行政區劃政府的上一級建立更大的規劃委員會或政府機構來統一管理城市和區域內的各種規劃與開發事宜；二是區域內的各個地方政府進行橫向合作，建立跨地區的專門委員會以協調和處理區域內資源開發、基礎設施建設、生態環境控制等規劃和建設問題；三是建立跨行業或跨系統的規劃委員會來綜合處理區域規劃、城市總體規劃、城鎮體系規劃等諸多的復雜問題；四是在規劃立法中，應有相應的條款規定國土與區域規劃、城市規劃在哪些層次、方面必須發生交叉、銜接與協調，以保證它們之間的有機聯系能在規劃編制與管理中得到有效的體現。

　　3、建立完善的法規政策，規范規劃管理權。

　　這里所指的法規應包括各級城市規劃管理機構規劃管理權限的劃分，相應的責、權、利及監督體制的建立等。其次要補充涉及全局利益的有關規定，減弱各區重近期利益和局部利益的效應，加強市級機構對區與區交界處項目的審批，規劃協調的規定等。最后，必須嚴格按照已批準的規劃進行管理，以此來限定各級部門、官員的自由裁量權限，既使是由上級機關或領導批準，也應保持高度透明，以便于公眾監督。

　　4、進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，完善社區管理體制。

　　應按照“職權和事權相統一，責任和權力相統一”的原則，進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，明確市級規劃管理部門宏觀管理的主要職責，在明確職能定位的前提下，市級規劃管理部門應進一步下放涉及具體行政行為的管理事項，并將相關的人、財、物一并給區。此外，要堅持街道辦事處和居委會作為城市管理的基礎，以社區為支撐點來組織城市管理運作。街道作為一級準政府，必須賦予一定的監督管理權，使之可以行使屬地管理的權力。同時，區級規劃管理部門要下放管理人員、管理經費和管理設備。

　　5、加強區(街道)規劃管理機構的人才配備。

　　規劃管理權力的下放給區級機構規劃管理人才的素質提出了很高的要求，而現階段由于種種原因，各區規劃管理機構很難在短時期內依靠自己建立起一支掌握專業技術知識、積累實踐經驗、具有良好職業道德的管理隊伍，難以適應量大面廣的城市建設管理的需要。因此，目前必須盡快充實區(包括街道)規劃管理機構的技術力量并加強培訓，使之盡快熟悉規劃管理業務。此外，改變目前我國多數大城市中存在的區級規劃管理機構負責人僅由區政府任命的作法，而應借鑒深圳經驗，由市規劃局與區政府雙重任命。

　　6、 建立社區、公眾及其它政府部門參與規劃管理的監督機制。

　　隨著我國城市規劃法制建設的演進，大城市規劃管理權力的下放將不可避免。為了使規劃管理權限下放帶來的負面效應降至最低，就必須建立社會各界對城市規劃實施的監督機制。現階段較為有效的作法是建健全人大、政府、建設主管部門等對城市規劃管理的監督制度。他們可定期聽取城市規劃管理機構對城市規劃實施情況的匯報，及時督促規劃管理部門查處和整改存在問題， 保證規劃部門依法行政，嚴格執法。

　　另外應特別強調的是，應逐步建立起公眾參與規劃管理的機制。通過公眾輿論來監督各級規劃行政部門的行政行為。管理權限的下放為公眾參與提供了可能性，行政主管部門與公眾的接觸面增大，能廣泛吸取盡量多調動公眾信息，同時也可更快捷地對公眾信息作出反應，這在一定程度上也有助于防止腐敗的滋生。總之，權力下放必須有相應的社會制約機制。

　　結語

　　從國際大趨勢來看，分權和精簡(decentralization and down—sizing)已逐漸成為一股潮流。在中國，對管理權力下放日益增長的要求，也是政治、經濟體制改革更為廣泛的進程的一部分，按照施蒂格勒和奧茨的分權定理，使服務適合于地方的愿望能降低交易成本(特別是信息成 本)、提高效率和激勵地方經濟發展，但權力下放的成本和收益 因不同環境而異。就現階段而言，由于規劃管理權力下放的配套法規政策和監督機制尚不完善，區(街道)規劃管理機構也缺乏足夠的人才儲備，其結果不僅不能保證政府管理效率的提高，反而可能導致政府宏觀調控能力的下降。比較我國大城市現行規劃管理模式的經驗與教訓，深圳分級垂直管理體制的實踐為我們樹立了較好的榜樣，值得我們深思和學習。但我們對規劃管理體制改革的探索決不能僅僅停留于此，隨著經濟全球化進程中城市之間合作的加強及社區、公眾參與規劃管理的呼聲日益高漲，如何協調城市與城市、城市與區域之間的規劃管理并理順各 級規劃管理機構與社區、公眾的關系，建立適合城市社會經濟發展狀況的規劃管理體制，是每位規劃師尤其是規劃管理工作者孜孜以求的目標。