談城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的基本定位

•  提出問(wèn)題的背景

　　目前，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制工作已被提升到前所未有的高度，其背景因素概括起來(lái)主要有幾個(gè)方面：第一，全球?qū)Νh(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)水準(zhǔn)的提高，包括我國(guó)由上至下、從決策者到普通居民環(huán)境意識(shí)的加強(qiáng)；第二，行政的介入與引導(dǎo)，包括“園林城市”的評(píng)選、全國(guó)綠化工作會(huì)議精神的貫徹等；第三，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，使以政府投入為主渠道的綠化建設(shè)資金有所保證；第四，人民生活水平的提高，對(duì)居住環(huán)境和生活品質(zhì)的追求。

　　但是，如此背景之下，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的研究、編制、管理、實(shí)施卻顯得薄弱而無(wú)力。其中既有行政主管渠道不夠順暢，造成規(guī)劃編制上的困難和管理上的脫節(jié)；也有法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不健全，造成規(guī)劃編制上的隨意性和實(shí)施中的“擱淺”；同時(shí)還有規(guī)劃研究的滯后和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位業(yè)務(wù)水平的參次不齊，導(dǎo)致規(guī)劃成果的低水平，只是作為評(píng)選“園林城市”的“必備品”，而缺乏對(duì)城市綠地建設(shè)的指導(dǎo)意義。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃正面臨著全面的“質(zhì)量”提升，需要對(duì)政策法規(guī)的制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配套、學(xué)科理論的建立、規(guī)劃實(shí)踐的探索、管理措施的落實(shí)等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的深入研究，尋求解決對(duì)策。為此，筆者認(rèn)為存在于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制過(guò)程中的一些基本問(wèn)題的探明是十分必要的。

•  明確城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃基本定位的必要性

　　在我國(guó)城市規(guī)劃體系中，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃最早是作為總體規(guī)劃中的一個(gè)專業(yè)配套內(nèi)容出現(xiàn)的，從 20 世紀(jì) 90 年代初開(kāi)始作為專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行獨(dú)立編制，但經(jīng)歷了十幾年的磨練，至今仍然沒(méi)有明確的法定地位和相應(yīng)的法規(guī)約束。正因?yàn)槿绱耍鞒鞘械男姓鞴懿块T對(duì)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃寄予了不同的期望和要求，而各規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制的規(guī)劃成果從編制工作的側(cè)重點(diǎn)到規(guī)劃內(nèi)容及規(guī)劃深度也有許多差異，以至于規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)了種種誤區(qū)。

　　誤區(qū)一：城市總體規(guī)劃已確定了城市綠地（具體應(yīng)指公共綠地、生產(chǎn)綠地、防護(hù)綠地）的用地范圍，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃只是在“炒剩飯”，冠以一些時(shí)髦的概念，而加以包裝之后的規(guī)劃成果雖然華麗，卻不實(shí)用，以至于讓人們對(duì)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的必要性產(chǎn)生了懷疑。

　　誤區(qū)二：既然城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃無(wú)力對(duì)城市總體規(guī)劃的調(diào)整產(chǎn)生影響，就在已劃定的綠地上做文章，將城市的主要公園、綠帶、綠化廣場(chǎng)的方案設(shè)計(jì)都作為綠地系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容，以體現(xiàn)對(duì)城市總體規(guī)劃的“深入”和“細(xì)化”。

　　誤區(qū)三：置城市總體規(guī)劃于度外，不考慮影響城市綠地規(guī)劃和建設(shè)的眾多因素，就綠地談綠地，門類眾多的綠地類型和高標(biāo)準(zhǔn)的“規(guī)劃指標(biāo)”（如有的城市聲稱人均綠地上百平米）勾畫(huà)了美好的城市綠化遠(yuǎn)景，但如此美景因無(wú)法納入城市規(guī)劃體系之中，而只能是“空中樓閣”。

　　誤區(qū)四：要求城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃承擔(dān)諸多的工作內(nèi)容，從所謂的生態(tài)規(guī)劃、生物多樣性規(guī)劃，到園林行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，乃至近期建設(shè)的投資計(jì)劃，甚至有些部門要求在規(guī)劃中明確劃定管理用房的位置。

　　諸如此類的誤區(qū)尚有許多，就不一一列舉。之所以如此，究其原因，恐怕是對(duì)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)缺少基本認(rèn)識(shí)，對(duì)中國(guó)的城市規(guī)劃體系缺少足夠的了解，以至產(chǎn)生了規(guī)劃的錯(cuò)位。如此錯(cuò)位，對(duì)于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制、對(duì)于城市綠地的建設(shè)和發(fā)展都產(chǎn)生著制約性的影響，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)相關(guān)的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)明確城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的法定位置，確定城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃工作中的基本關(guān)系和主要特性，以引導(dǎo)該項(xiàng)工作的正常進(jìn)行。

•  對(duì)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃基本定位的認(rèn)識(shí)

　　雖然目前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃尚沒(méi)有明確的法定地位，但在國(guó)家的行政文件和相關(guān)法規(guī)條文中，以及在業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)識(shí)上，它是城市總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，它的規(guī)劃層次應(yīng)定位于城市總體規(guī)劃階段，它的規(guī)劃成果應(yīng)納入城市總體規(guī)劃加以落實(shí)。筆者認(rèn)為這一定位是基本準(zhǔn)確的，而且在這一定位之下，城市綠地的規(guī)劃、建設(shè)、管理才能真正融入中國(guó)的城市規(guī)劃體系之中得到確實(shí)可行的良性發(fā)展，從這個(gè)意義上說(shuō)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃才具有實(shí)際的作用。

•  規(guī)劃定位決定了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃必須建立與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系

　　與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)應(yīng)該是城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制工作的一個(gè)指導(dǎo)性原則，但是這一原則體現(xiàn)在該項(xiàng)工作的始終和諸多方面諸多層面：

　　•  首先，從規(guī)劃編制主體層面上說(shuō)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制需要城市規(guī)劃行政部門和城市綠化行政主管部門的密切合作。關(guān)于這一點(diǎn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)的通知》中已明確指出，但在具體工作中不同行政渠道之間的關(guān)系處理往往成為關(guān)鍵點(diǎn)。它影響到現(xiàn)狀資料的收集和對(duì)現(xiàn)狀問(wèn)題的分析、影響到對(duì)城市綠地規(guī)劃基本依據(jù)的理解和城市遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)的把握，甚至影響到對(duì)于規(guī)劃本身的認(rèn)識(shí)。國(guó)務(wù)院通知精神的貫徹執(zhí)行將對(duì)規(guī)劃編制工作產(chǎn)生強(qiáng)有力的推動(dòng)。

　　•  其次，從參與規(guī)劃編制的技術(shù)層面上說(shuō)，不同專業(yè)教育背景的技術(shù)人員對(duì)于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的理解不同，駕馭規(guī)劃編制工作的能力也不同。因此在必須與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的約定之下開(kāi)展工作，方可保證各專業(yè)人員在一個(gè)基本平臺(tái)上進(jìn)行對(duì)話，使各城市的規(guī)劃編制工作在較為統(tǒng)一的起跑線上，使各城市的規(guī)劃成果具有可比性。

　　•  第三，從規(guī)劃工作的具體內(nèi)容上說(shuō)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)以城市總體規(guī)劃為基本依據(jù)，合理的綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)布局既離不開(kāi)城市的結(jié)構(gòu)布局和土地利用規(guī)劃，又可以進(jìn)一步調(diào)整完善充實(shí)城市總體規(guī)劃；而綠地系統(tǒng)規(guī)劃的范圍、用地和人口的數(shù)據(jù)、綠地的分類、指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)等等，只有與總體規(guī)劃建立對(duì)話關(guān)系，才能真正確立起生根于城市大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)之地位。

　　•  第四，從城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實(shí)施管理層面上說(shuō)，規(guī)劃成果需要反饋至城市總體規(guī)劃之中，由城市規(guī)劃和城市綠化行政主管部門共同管理、組織實(shí)施。

　　協(xié)調(diào)，對(duì)于雙方都需要不斷地調(diào)整，肯定不應(yīng)該是絕對(duì)的服從，而是互動(dòng)，尋求對(duì)城市發(fā)展最有利的行動(dòng)方案。為此，不論是各主管部門，還是專業(yè)技術(shù)人員，都需要做出極大的努力。在目前情況下推行綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃同步進(jìn)行似乎還需要一個(gè)過(guò)程，但是，在總體規(guī)劃的編制過(guò)程中風(fēng)景園林師的介入和對(duì)綠地系統(tǒng)給以足夠的重視是完全可以做到的。

•  規(guī)劃定位決定了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的規(guī)劃層次

　　如果我們認(rèn)可城市綠地系統(tǒng)是城市大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃階段的專項(xiàng)規(guī)劃，似乎這是一個(gè)不用再議的問(wèn)題。但是，鑒于前面已提及的種種誤區(qū)，仍有必要進(jìn)行探討直至明了化。

　　在我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃制度中，城市規(guī)劃階段分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，不同的規(guī)劃階段有不同的工作范疇，包括規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容、工作深度等，最簡(jiǎn)而言之，其工作的圖紙比例就不同。城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，任何規(guī)劃都有其時(shí)限性，不同的規(guī)劃階段是為了在不同的層面上在不同的時(shí)間安排上解決城市不同范圍的不同問(wèn)題，以達(dá)到對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展的引導(dǎo)。這樣的認(rèn)識(shí)對(duì)于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制、尤其對(duì)于不同專業(yè)背景而從事城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃工作的技術(shù)人員尤為重要。因?yàn)槌鞘芯G地系統(tǒng)規(guī)劃是多學(xué)科結(jié)合、尤其是城市規(guī)劃與風(fēng)景園林兩個(gè)專業(yè)學(xué)科背景結(jié)合的產(chǎn)物。在這樣一個(gè)規(guī)劃體系尚不成熟的時(shí)候，更加需要互補(bǔ)，以求共同建立起與城市規(guī)劃階段層次相咬合相滲透的城市綠地統(tǒng)規(guī)劃體系。

　　如果我們認(rèn)可城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃階段的專項(xiàng)規(guī)劃，那么其任務(wù)也就隨之明確了。結(jié)合城市總體規(guī)劃著重解決綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)布局、各類綠地體系的建立、用地安排和指標(biāo)控制、城市綠化特色的確定、以及城市綠化建設(shè)途徑（包括政策上的、資金上的、技術(shù)上的、時(shí)間上的、宣傳上的、等等）的建立，這些基于對(duì)城市現(xiàn)有問(wèn)題和建設(shè)目標(biāo)的研究和把握，對(duì)綠地規(guī)劃、建設(shè)、管理的宏觀引導(dǎo)和控制，是以相對(duì)來(lái)說(shuō)較為微觀技術(shù)層面的公園綠地設(shè)計(jì)所無(wú)法替代的。

　　隨著城市綠地規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展，理想的狀況是建立與城市規(guī)劃各個(gè)階段相對(duì)應(yīng)的、由總體的宏觀的到局部的微觀的、既劃分為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、綠地分區(qū)規(guī)劃、綠地控制性詳細(xì)規(guī)劃、綠地修建性詳細(xì)規(guī)劃等不同階段的綠地規(guī)劃體系，以應(yīng)對(duì)在不同范圍內(nèi)綠地建設(shè)面臨的不同問(wèn)題。對(duì)此，近幾年我院也一直在不斷地探索，尤其是根據(jù)一些城市的實(shí)際建設(shè)需求，在綠地系統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步編制了綠地控制性規(guī)劃，收到了比較好的效果。

•  規(guī)劃定位決定了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的工作范疇

　　作為城市總體規(guī)劃階段專項(xiàng)規(guī)劃的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的工作特性或者說(shuō)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容主要應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，城市各類綠化用地的規(guī)劃控制，既在保證用地?cái)?shù)量的同時(shí)，形成合理的綠地布局；第二，城市主要的綠地體系的規(guī)劃，如公園綠地、防護(hù)綠地、減災(zāi)避災(zāi)綠地等體系的建立；第三，城市綠化特色的擬定，既結(jié)合城市自然條件和城市性質(zhì)，針對(duì)不同用地的特點(diǎn)推薦不同的植物品種、配植方式，以形成富有本地特色的城市綠化景觀。由此有三個(gè)問(wèn)題需要強(qiáng)調(diào)：

　　首先，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是所謂的“生態(tài)規(guī)劃”。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實(shí)施載體是綠地，綠地的建設(shè)的確是改善城市生態(tài)環(huán)境的重要途徑。但是，不能因?yàn)榫G地具有改善生態(tài)環(huán)境的作用，就將城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃引伸為城市生態(tài)規(guī)劃。在城市生態(tài)系統(tǒng)中，植物只是一個(gè)因子。如果我們不討論所謂“生態(tài)規(guī)劃”本身的提法是否恰當(dāng)，只是暫且承認(rèn)它的話，它的工作內(nèi)容要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出植物和綠地的范疇。在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中應(yīng)該運(yùn)用生態(tài)學(xué)的原理，從綠地系統(tǒng)的布局結(jié)構(gòu)上、綠地的數(shù)量上、以及植物種植的原則上注重綠地生態(tài)效益的綜合發(fā)揮，以求城市綠地對(duì)城市生態(tài)環(huán)境改善作用的最大化。但這只是運(yùn)用相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展本學(xué)科，不存在替代，因此我們不能跟風(fēng)追時(shí)髦冠以那些華而不實(shí)的“大帽子”。

　　第二，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是“生物多樣性規(guī)劃”也無(wú)法包含“生物多樣性規(guī)劃”。自 1992 年中國(guó)簽署了聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)的《生物多樣性公約》，生物多樣性保護(hù)成為政府工作的重要內(nèi)容和責(zé)任。生物多樣性是指“地球上所有生物體及其構(gòu)成的綜合體，包括：遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)層次，因此，保護(hù)生物多樣性，也應(yīng)在基因、物種及其生境三個(gè)水平上加以保護(hù)”（摘自《辭海》）。從這些基本概念中我們應(yīng)該已經(jīng)體會(huì)到了生物多樣性的保護(hù)和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)系。植物是城市綠地建設(shè)的主要因子，也是生物的一種類型，但它在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和生物多樣性規(guī)劃中都只是一個(gè)因子，不能“以點(diǎn)代面”。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃要將生物多樣性保護(hù)作為工作內(nèi)容之一，但絕對(duì)不可能取而代之。

　　第三，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。城市綠地是城市綠化主管部門、或者說(shuō)是園林行業(yè)日常工作的載體，但是，工作載體不是職能部門和行業(yè)本身，工作載體的規(guī)劃是職能部門和行業(yè)所進(jìn)行的工作的一部分，它不能也代替不了這一部門的工作計(jì)劃和這一行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。毫無(wú)疑問(wèn)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃對(duì)于城市綠化主管部門的工作會(huì)產(chǎn)生很大的影響，規(guī)劃成果也會(huì)涉及到規(guī)劃管理和實(shí)施措施，但是，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃階段的專項(xiàng)規(guī)劃，它不是“萬(wàn)能”的，我們不能指望通過(guò)一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃解決這個(gè)專項(xiàng)行業(yè)里面臨的所有問(wèn)題，尤其是在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之際和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期。

綜上所述，明確的法定地位，將促進(jìn)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的規(guī)范化，提高其成果的科學(xué)性和可操作性。

參考文獻(xiàn)：

1. 《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》 1995.

2. 《城市綠化條例》 1992.

作者：徐波 女 北京林業(yè)大學(xué)北林地景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng) 教授