從生態(tài)補償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)共建共享

理論前沿
我國水生態(tài)與環(huán)境不斷惡化的根本原因就是水生態(tài)與環(huán)境的無償使用、過度利用和缺乏生態(tài)與環(huán) 境投資回報機制。由于水生態(tài)與環(huán)境投入和效益的外部性, 其補償機制單純依靠市場機制難以形成, 還要靠政府的宏觀調(diào)控和公共財政的補償或補貼。目前, 國家高度重視生態(tài)與環(huán)境保護和建設(shè), 把加強生態(tài)與環(huán)境保護建設(shè)作為全面建
設(shè)小康社會的目標(biāo)之一, 本文提出
建立流域生態(tài)共建共享機制是實
現(xiàn)流域社會經(jīng)濟和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展
的新途徑。
一、從生態(tài)補償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)
共建共享
1.流域生態(tài)補償?shù)母拍詈吞卣?
流域生態(tài)保護補償是指國家對
流域生態(tài)保護區(qū)內(nèi)因致力于生態(tài)與
環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的居民在
資金、技術(shù)和實物上的補償及政策
上的優(yōu)惠等; 同時還指因生態(tài)與環(huán)
境保護和建設(shè)的外部性, 流域生態(tài)
保護凈受益區(qū)對保護區(qū)致力于生態(tài)
與環(huán)境保護各方面投入的分擔(dān)。
流域生態(tài)保護補償具有以下特征:
( 1) 補償范圍的確定性
生態(tài)補償?shù)姆秶窍喈?dāng)廣的, 除
了對恢復(fù)已破壞的生態(tài)與環(huán)境的投
入進行補償之外, 還包括對未破壞
的生態(tài)與環(huán)境進行污染預(yù)防和保護
所支出的一部分費用, 以及對因環(huán)
境保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的
居民進行的資金、技術(shù)、實物上的補
償以及政策上的優(yōu)惠和為增進環(huán)境
從生態(tài)補償?shù)搅饔蛏鷳B(tài)共建共享
———兼以新安江流域為例的機制探討
劉玉龍, 阮本清, 張春玲, 許鳳冉
( 中國水利水電科學(xué)研究院)
摘要: 針對流域生態(tài)建設(shè)和保護中的外部性問題, 介紹了流域生態(tài)補償?shù)母拍詈椭饕卣鳌７治隽宋覈?
生態(tài)補償工作方面存在的問題, 指出建立流域生態(tài)共建共享機制是緩解水源涵養(yǎng)區(qū)在保護生態(tài)和加快發(fā)展中
面臨的雙重壓力的有效途徑, 也是實現(xiàn)流域社會經(jīng)濟和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。以新安江流域為例, 探討流域
生態(tài)共建共享機制, 提出流域生態(tài)共建區(qū)和共享區(qū)的概念和范圍, 對建立流域生態(tài)共建共享機制的原則和步
驟作了探討。
關(guān)鍵詞: 生態(tài)補償; 外部性; 共建; 共享; 新安江流域
From ecological compensation to ecological inter - construction and shar e of r iver basins // Liu
Yulong, Ruan Benqing, Zhang Chunling, Xu Fengran
Abstract: In the light of external issues related to ecological construction and protection of river basins, the
concept and main features of ecological compensation of river basins are present. It analyzes the existing problems
in ecological compensation in our country. It is pointed out that building an ecological inter - construction
and share mechanism of river basins is an effective means of alleviating dual- pressures encountered by ecological
protection and fast development in water sources preserving areas and also the key of realizing a harmonious development
of our economy and society with ecology. Taking Xing Anjiang River Basin as an example, it discusses
ecological inter - construction and share mechanism of river basins, which involves in proposes concepts and
scopes of ecological inter - construction areas and sharing areas, principle and procedures of building ecological
inter- construction and share mechanism for river basins.
Key words: ecological compensation; externality; inter- construction; share; Xing Anjiang River Basin
中圖分類號: X24+TV213 文獻標(biāo)識碼: A 文章編號: 1000- 1123( 2006) 10- 0004- 05
收稿日期: 2006- 02- 16
作者簡介: 劉玉龍( 1966～) , 男, 中國水利水電科學(xué)研究院水資源所管理研究室主任, 高級工程師。
注: 本文為“新安江流域生態(tài)共建共享機制研究”項目部分成果。
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保護意識、提高環(huán)境保護水平而進
行的科研、教育費用的支出。不僅有
單一的末端治理和補償, 也有全過程
的綜合性補償; 既有對物的補償, 也
有對人的補償。從時間上看, 既有對
過去生態(tài)保護投入的補償, 也包括將
來為維持良好的生態(tài)與環(huán)境而需要
的繼續(xù)投入的分擔(dān)。
( 2) 補償手段的多樣性
流域生態(tài)保護補償不僅包括由
國家通過直接財政補貼、財政援助、
稅收減免、稅收返還的形式進行的
貨幣、實物補償, 而且還包括國家和
地方( 包括共享區(qū)) 在建設(shè)項目、技
術(shù)交流、人員培訓(xùn)等方面的扶持和
援助。
( 3) 補償機制的規(guī)范性
生態(tài)補償要依法有序, 市場補償
制度達到成熟尚需時日, 保證生態(tài)補
償?shù)难永m(xù)性, 防止“人存政興, 人亡政
息”, 用法律手段保障政府有關(guān)生態(tài)
補償?shù)姆结樅驼叩靡载瀼睾蛨?zhí)行,
用法律去規(guī)范、約束人們對環(huán)境資源
的各種開發(fā)、利用行為。
2.我國生態(tài)補償存在的問題
( 1) 流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補償尚未開展
局部地區(qū)的生態(tài)補償在全國已
有不少試點, 但流域范圍內(nèi)上下游以
及下游引水受益區(qū)之間的補償卻開
展得不多。
( 2) 政府補償比重過大
我國的生態(tài)補償中, 政府的轉(zhuǎn)移
支付、財政補貼、管制等“ 命令與控
制”的措施一直是生態(tài)補償?shù)氖滓?
段。流域上下游、地區(qū)之間的市場補
償盡管隨經(jīng)濟體制改革有了一定的
適用范圍, 但在生態(tài)補償制度中的作
用還有待強化。政府的補償比例過
大, 會造成地方在根據(jù)具體流域發(fā)展
狀況而采取區(qū)域間補償?shù)姆e極性不
高, 上下游間的約束性也不強, 對整
個流域生態(tài)保護共享所承擔(dān)的責(zé)任
不能得到有效體現(xiàn)。
( 3) 市場補償制度尚不成熟
就環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度而言, 其設(shè)
立、運行所需的條件很高, 只有市場
經(jīng)濟較為發(fā)達、法制和公共管理較為
健全、環(huán)境監(jiān)測力量較強的大城市才
有條件小范圍實施, 目前我國只有少
數(shù)幾個城市作了嘗試。對于環(huán)境產(chǎn)權(quán)
的初始分配方式、交易主客體、交易
程序、原則及交易是否跨區(qū)域等問
題, 尚未形成一致意見。
( 4) 與生態(tài)補償相關(guān)的法律制度
存在操作困難
雖然隨著1992 年聯(lián)合國環(huán)境發(fā)
展大會的召開及社會主義市場經(jīng)濟
模式的確立、可持續(xù)發(fā)展基本國策的
形成, 我國已經(jīng)初步建立起了由國家
立法和地方立法共同構(gòu)成的環(huán)境法
律體系, 確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境
影響評價、建設(shè)管理“三同時”制度、
取水許可及排污申報登記等具體的
法律制度, 但各環(huán)境部門之間缺乏一
致性、協(xié)調(diào)性, 在實際補償過程中存
在著諸多問題。
3.流域生態(tài)補償問題研究的發(fā)展
趨勢
國內(nèi)外各流域上下游地區(qū)間生
態(tài)與環(huán)境的恢復(fù)、保護補償, 其研究
和實踐可歸納為以下5 種趨勢:
( 1) 理論研究逐步深入
理論方面主要有資源的公共物
品屬性理論、生態(tài)與環(huán)境資源的有償
使用理論, 以及外部成本內(nèi)部化理
論。這些理論研究的逐步深入, 為有
效解決流域上下游的生態(tài)保護和建
設(shè)、生態(tài)效益共享以及區(qū)域和諧發(fā)展
等問題奠定了堅實的基礎(chǔ)。
( 2) 從理論研究逐步向建立生態(tài)
補償機制方向發(fā)展
根據(jù)“誰受益, 誰補償”的原則初
步進行補償標(biāo)準(zhǔn)的計算。通過補償行
為的研究, 明確補償?shù)闹骺腕w, 并且
在如何實現(xiàn)補償及補償基金的管理
和使用方面建立一定的機制, 形成了
制度。
( 3) 從定性研究為主逐步向定量
確定補償標(biāo)準(zhǔn)方向發(fā)展
過去對生態(tài)補償或具體的補
償水平只是定性說明, 定量確定補
償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模計算方面比較簡約。
現(xiàn)在逐步從定性說明向定量計算
轉(zhuǎn)變。
( 4) 從局部地區(qū)的生態(tài)補償研究
轉(zhuǎn)向整個流域生態(tài)補償問題的研究
流域上下游之間是內(nèi)部聯(lián)系十
分緊密、生態(tài)關(guān)聯(lián)性很高的有機整
體。個別地區(qū)或流域局部的補償問題
的解決, 只能稱為個別性的補償問
題。為合理解決自然界整個流域上下
游的生態(tài)補償問題, 補償行為應(yīng)具有
完整性, 應(yīng)以整個流域的生態(tài)共建與
共享為目標(biāo)。目前有些研究已經(jīng)由個
別地區(qū)或流域的局部提升到全流域
多地區(qū)。
( 5) 從單純的生態(tài)補償向生態(tài)共
建共享方面發(fā)展
以往多注重對單純的生態(tài)補償
問題進行研究, 重點解決單純的生態(tài)
建設(shè)補償問題。本文嘗試逐步形成并
完善以流域的生態(tài)補償為基礎(chǔ), 向全
流域生態(tài)共建與共享轉(zhuǎn)變、建立流域
和諧發(fā)展態(tài)勢的新機制。
4.建立全流域生態(tài)共建共享機制
是實現(xiàn)流域和諧發(fā)展的新途徑
流域上游地區(qū)的發(fā)展, 往往有兩
種模式: 一是選擇常規(guī)發(fā)展模式, 即
許多地區(qū)已經(jīng)走過的“先污染后治
理、先破壞后修復(fù)”的老路。其結(jié)果
是地區(qū)經(jīng)濟得到了一定發(fā)展, 但是
上下游地區(qū)都將受到水污染和水生
態(tài)破壞的危害, 嚴(yán)重影響全流域的
可持續(xù)發(fā)展。二是從全流域可持續(xù)
發(fā)展的大局出發(fā), 上游地區(qū)切實加
大生態(tài)保護投入, 努力保持優(yōu)良的
生態(tài)與環(huán)境。但生態(tài)保護需要大量
的直接和間接投入, 在很大程度上
會影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度, 拉大保
護投入?yún)^(qū)與受益地區(qū)的差距, 最終
上游地區(qū)將由于經(jīng)濟實力薄弱而使
生態(tài)保護難以為繼。這兩種模式都
不能實現(xiàn)流域社會經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)
調(diào)發(fā)展。落實科學(xué)發(fā)展觀, 堅持“在
保護中發(fā)展, 在發(fā)展中保護” 的方
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針, 有效緩解上游地區(qū)在保護生態(tài)
和加快發(fā)展中面臨的雙重壓力, 實
現(xiàn)全流域和諧可持續(xù)發(fā)展, 必須尋
求一種動員全流域、全社會共同參
與生態(tài)保護和建設(shè)的新途徑。
二、建立流域生態(tài)共建共享
新機制的理論和現(xiàn)實意義
1.流域生態(tài)共建共享是解決生態(tài)
與環(huán)境效益外部性的需要
在一個河流水系的流域范圍內(nèi),
通常上中游山區(qū)是水源涵養(yǎng)區(qū)和徑
流匯流區(qū), 中下游地區(qū)則通常是主要
用水區(qū)和徑流散失區(qū)。上游區(qū)通常人
口密度較小, 工業(yè)化、城市化水平較
低, 經(jīng)濟發(fā)展相對滯后; 中下游地區(qū)
人口比較稠密, 工業(yè)化、城市化水平
較高, 經(jīng)濟實力較強。在流域水資源
開發(fā)利用、江河治理、生態(tài)與環(huán)境保
護和建設(shè)的過程中, 上下游之間都存
在著成本和效益相互轉(zhuǎn)移的問題。在
現(xiàn)行體制和機制下, 上游水利設(shè)施和
生態(tài)保護的正向效益以向下游轉(zhuǎn)移
為主, 其成本則主要由上游地區(qū)承
擔(dān); 水污染和生態(tài)破壞等負(fù)向效益則
對上下游地區(qū)都會產(chǎn)生危害, 但其中
一部分甚至大部分外部成本會轉(zhuǎn)移
到下游地區(qū)。
為了妥善解決水生態(tài)與環(huán)境效
益的外部性問題, 必須以流域水系
為單元, 以政府為主導(dǎo), 以行政區(qū)域
為主體, 按照“ 受益者補償、損害者
賠償”的原則, 以全流域水資源可持
續(xù)利用、水環(huán)境可持續(xù)維護、經(jīng)濟社
會可持續(xù)發(fā)展為共同目標(biāo), 制定全
流域水生態(tài)與環(huán)境保護和建設(shè)的總
體目標(biāo), 包括林草覆蓋率、允許水土
流失量、各類污染物允許排放量、水
環(huán)境質(zhì)量與水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)要求
等, 明確界定上下游地區(qū)各自的權(quán)
利和責(zé)任, 并建立切實可行的行政
區(qū)域責(zé)任制。凡上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)
保投入所產(chǎn)生的正向效益轉(zhuǎn)移到下
游地區(qū), 下游地區(qū)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)姆?
式予以補償; 當(dāng)上游地區(qū)在生態(tài)與
環(huán)境保護和建設(shè)中未能履行規(guī)定的
責(zé)任, 達不到規(guī)定的保護標(biāo)準(zhǔn), 給下
游地區(qū)造成損害的, 則應(yīng)按損害程
度承擔(dān)賠償責(zé)任。
2.生態(tài)共建共享是流域水環(huán)境可
持續(xù)維護的必由之路
在我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水
平下, 各地的水環(huán)境質(zhì)量通常與其
工業(yè)化、城市化水平和水資源開發(fā)
利用程度成反比, 即人口密度大、工
業(yè)化及城市化水平高、水資源開發(fā)
利用程度高的地區(qū), 廢污水排放量
大, 水環(huán)境質(zhì)量一般都比較差; 水環(huán)
境質(zhì)量較好的地區(qū)大多是人口較
少、交通不便、經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯
后、工業(yè)化及城市化水平較低的地
區(qū)。如果不能及早建立生態(tài)共建共
享機制, 將會影響上游地區(qū)繼續(xù)限
制污染型企業(yè)發(fā)展的積極性和加強
生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護的主動性, 并
最終導(dǎo)致全流域水環(huán)境整體質(zhì)量的
下降。因此, 盡快研究和建立流域生
態(tài)共建共享機制是流域水環(huán)境可持
續(xù)維護的必由之路。
3.生態(tài)共建共享是促進上下游地
區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求
隨著下游地區(qū)的持續(xù)快速發(fā)展,
水資源開發(fā)利用量將不斷增加, 水環(huán)
境污染負(fù)荷將不斷加重, 下游地區(qū)迫
切要求上游地區(qū)能夠持續(xù)不斷地提
供優(yōu)質(zhì)水源來保證水資源和水環(huán)境
承載能力。上游地區(qū)則迫切要求加快
發(fā)展, 縮小差距, 用水量和廢污水排
放量也將不斷增加。在這種情況下,
全流域水資源可持續(xù)利用和水環(huán)境
可持續(xù)維護就會面臨很大的壓力。因
此, 建立生態(tài)共建共享機制, 是克服
人為的行政區(qū)域邊界障礙、進行全流
域經(jīng)濟一體化規(guī)劃布局、促進上下游
地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)共建、經(jīng)濟共贏
的迫切要求。
4.流域生態(tài)共建共享是建設(shè)社會
主義和諧社會的重要保障
流域水循環(huán)系統(tǒng)的整體性, 河流
水系的連續(xù)性和流動性, 以及行政區(qū)
域?qū)α饔虻姆指钚? 決定了上下游之
間、干支流之間、左右岸之間、行政區(qū)
域之間將長期存在各種錯綜復(fù)雜的
水事關(guān)系, 這種關(guān)系處理不當(dāng), 就會
釀成水事糾紛。隨著經(jīng)濟社會持續(xù)快
速發(fā)展, 上下游之間、行政區(qū)域之間
的用水競爭日趨激烈, 水污染問題不
斷加劇, 各類水事糾紛頻繁發(fā)生, 有
的甚至釀成暴力事件。由于絕大多數(shù)
流域和區(qū)域尚未開展初始水權(quán)分配
工作, 水功能區(qū)劃也還處于試行階
段, 各類水事糾紛還難以完全避免,
妥善解決這些水事關(guān)系將是今后水
資源與水環(huán)境管理工作中的一項重
要任務(wù)。
三、以新安江流域為例的流
域生態(tài)共建共享機制探討
1.新安江流域上下游生態(tài)與經(jīng)濟
概況
新安江是錢塘江流域的重要源
頭, 是浙江省最大的入境河流, 也是
連接安徽黃山市和浙江杭州市的一
條重要水上通道。新安江流域跨皖
浙兩省, 新安江源頭及主要干流均
在黃山市及宣城市績溪縣境內(nèi), 是
新安江流域的上游地區(qū)。新安江安
徽境內(nèi)流域面積6440km2, 占流域總
面積的55.7%。皖浙省界斷面( 街口
斷面) 多年平均徑流量為65.3 億m3,
占千島湖多年平均入湖總量的68%
以上。
新安江是目前全國為數(shù)不多的
健康河流之一, 上游地區(qū)多年來一
直十分重視生態(tài)保護工作, 特別是
1987 年黃山設(shè)市以來, 全市樹立生
態(tài)保護理念, 提出建設(shè)大生態(tài)市的
構(gòu)想。通過十幾年的保護和建設(shè), 森
林覆蓋率達75%以上, 為全國平均
值( 18.2%) 的4 倍以上, 大大提高了
流域水源的涵養(yǎng)能力。皖浙省界國
控斷面所設(shè)的水質(zhì)自動監(jiān)測結(jié)果表
明: 上游黃山市流入下游浙江區(qū)域
的地表水水質(zhì)達到國家Ⅱ類地表水
要求。優(yōu)質(zhì)的水資源為下游地區(qū)的
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電站、千島湖景區(qū)和杭州等地供水
提供了堅實的保障, 使新安江成為
名副其實的山水畫廊, 同時也為下
游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了相當(dāng)大的水
環(huán)境容量。但是, 長期以來由于上游
地區(qū)致力于生態(tài)與環(huán)境保護, 喪失
了一定的發(fā)展機遇, 生態(tài)建設(shè)和保
護成本不斷增加, 上下游地區(qū)的經(jīng)
濟發(fā)展差距不斷拉大。2004 年, 新安
江上游流域內(nèi)人均GDP 為7297 元,
而杭州市人均GDP 達38858 元, 是
上游地區(qū)的5.3 倍。經(jīng)濟發(fā)展滯后嚴(yán)
重削弱了上游地區(qū)對生態(tài)保護和建
設(shè)成本的承受能力, 與長期維持優(yōu)
良生態(tài)系統(tǒng)的需求差距很大。
2.生態(tài)共建共享區(qū)的設(shè)想
( 1) 生態(tài)共建區(qū)
生態(tài)共建區(qū)是指流域內(nèi)人類社
會經(jīng)濟活動可能對水資源數(shù)量、質(zhì)量
和水生態(tài)與環(huán)境造成影響的地理范
圍, 是一個以自然地理特征為主導(dǎo)的
概念。從水資源和水生態(tài)與環(huán)境的特
性考慮, 新安江流域生態(tài)與環(huán)境共建
區(qū)是指新安江流域( 含新安江水電
站) 所有集水區(qū)分水嶺以內(nèi)的閉合區(qū)
間, 在行政區(qū)域上分屬浙江省杭州市
的建德市、淳安縣, 安徽省黃山市的
屯溪區(qū)、徽州區(qū)、歙縣、休寧縣、黟縣
以及宣城市的績溪縣。
( 2) 生態(tài)共享區(qū)
新安江流域生態(tài)共享區(qū)是一個
包括流域內(nèi)、外現(xiàn)有和潛在的、直
接的和間接的以新安江為水源的所
有用水地區(qū)、用水單位、用水人口在
內(nèi)的相對開放的社會經(jīng)濟系統(tǒng), 亦
即流域內(nèi)外直接或間接分享新安江
水資源和水生態(tài)與環(huán)境效益的社會
經(jīng)濟系統(tǒng)。現(xiàn)狀新安江流域生態(tài)共
享區(qū)的范圍, 除新安江流域生態(tài)共
建區(qū)涉及的行政區(qū)域外, 還包括下
游浙江省境內(nèi)的桐廬、富陽、臨安
等縣( 市) 及杭州市區(qū)。現(xiàn)狀新安江
流域生態(tài)共享區(qū)包括浙皖兩省的
10 個市轄區(qū)、6 個縣、3 個縣級市,
總面積約24019km2, 2004 年人口
780.9 萬, 國內(nèi)生產(chǎn)總值為2606 億
元。潛在共享區(qū)是一個動態(tài)變化的
概念, 是指今后可能參與分享新安
江流域水資源和水生態(tài)效益的地區(qū)
和單位。
新安江流域生態(tài)共建共享區(qū)示
意圖見圖1。
3.生態(tài)共建共享機制框架
( 1) 生態(tài)共建共享的基本原則
流域生態(tài)共建共享要遵循“誰受
益誰補償, 誰破壞誰治理, 誰共享誰
共建”的原則。根據(jù)實際情況和受益
方的經(jīng)濟承受能力實施區(qū)別補償原
則, 遵循公平效益的補償原則, 建立
國家、地方、用水戶多層次的合理共
建共享長效機制。
①有利于區(qū)域共同發(fā)展。建立
生態(tài)共建共享機制的目的是要促進
區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展, 推動生態(tài)保護
地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展。新安江
流域上下游經(jīng)濟發(fā)展差異比較大,
因此應(yīng)該更加重視通過生態(tài)共建共
享機制促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
② 政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)
合。政府必須分別對生態(tài)與環(huán)境的
損害者、受益者和保護者予以界
定, 制定相關(guān)法規(guī)政策, 設(shè)立具體
收費和共建共享標(biāo)準(zhǔn), 進行宏觀調(diào)
控, 從而改善生態(tài)與環(huán)境的服務(wù)功
能。然后通過市場機制使生態(tài)與環(huán)
境產(chǎn)品的各使用方提高內(nèi)部運行
機制的綠色效率, 實現(xiàn)人與自然和
諧發(fā)展。
③先共建后共享。流域上下游可
持續(xù)發(fā)展必須走流域共建共享之
路, 共建是基礎(chǔ), 先共建后共享, 共
享必須建立在共建基礎(chǔ)上, 以有效
避免流域生態(tài)與環(huán)境“先損害后治
理”的怪圈。
④共建共享并舉。堅持流域生態(tài)
受益補償共建共享, 必須制定相應(yīng)
的法律規(guī)章制度, 明確對生態(tài)及環(huán)
境損害者予以處罰、對受益者收取
費用、對保護者予以補償?shù)呢?zé)任與
義務(wù), 實行共建共享, 充分體現(xiàn)公平
性。實行保護補償和共建共享應(yīng)同
時進行, 實現(xiàn)生態(tài)與環(huán)境的有效保
護和治理。
⑤分類共建共享。不同的行業(yè)、
工程和行為, 對生態(tài)與環(huán)境的影響
是不同的。就水利工程來說, 為滿足
生態(tài)環(huán)境用水而實施的調(diào)水、新建
和改擴建工程, 應(yīng)按不同類型工程
分別共建共享。
⑥協(xié)商和參與。政府在制定收
費和共建共享標(biāo)準(zhǔn)方面, 需要確定
圖1 新安江流域生態(tài)共建共享區(qū)示意圖
流域生態(tài)共建區(qū)流域生態(tài)共享區(qū)
潛在生態(tài)共享區(qū)
錢塘江流域
新安江流域
黃山市
杭州市
7
水
中國水利2006.10
CHINA WATER RESOURCES
理論前沿
生態(tài)環(huán)境價值損害程度和生態(tài)環(huán)境
保護價值量, 給出罰款、收費和共
建共享的定量依據(jù)。由于生態(tài)與環(huán)
境的服務(wù)功能價值的確定方法尚在
研究之中, 具體共建共享時要進行
充分協(xié)商。同時要吸收非政府組
織、公眾等的積極參與, 使其在共
建共享等一系列過程中發(fā)揮積極作
用。要將共建共享結(jié)果公示, 接受
廣泛監(jiān)督。
⑦未來需要與現(xiàn)實可行相結(jié)合。
共建共享本身就是平衡近期與遠(yuǎn)期
之間、地區(qū)之間、人與人之間的利益
關(guān)系, 謀求的是社會凈福利最大化。
因此, 生態(tài)環(huán)境共建共享要滿足未
來需要和現(xiàn)實可行相結(jié)合的原則,
立足于眼前, 保護是首要的, 寧可多
保護, 不可添損害。
( 2) 建立生態(tài)共建共享機制的基
本步驟
①確定流域共建共享區(qū)范圍。
建立有效的生態(tài)共建共享機制首
先要確定實施共建共享的區(qū)域范
圍, 分析新安江流域的自然地理和
社會經(jīng)濟特征, 確定生態(tài)共建區(qū)和
共享區(qū)。
②確立共建共享主體。生態(tài)建設(shè)
與保護共建的主體為共建區(qū)范圍內(nèi)
的生態(tài)保護的建設(shè)者; 生態(tài)建設(shè)與
保護共享的主體是共享范圍內(nèi)的生
態(tài)保護的受益者。新安江流域上下
游共建區(qū)域的政府、企業(yè)甚至個人,
投入人力、物力、財力實現(xiàn)對上游水
源地的保護, 因此新安江流域共建
的主體為致力于水源地保護的上下
游各級政府、企業(yè)與個人。新安江流
域生態(tài)保護給所有取用新安江水源
開展生產(chǎn)、維持生活以及維護當(dāng)?shù)?
生態(tài)平衡的工廠、企業(yè)和居民帶來
了巨大的經(jīng)濟效益與社會效益, 這
些部門與人群構(gòu)成了新安江流域生
態(tài)保護共享主體。
③確立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。基于共
建共享區(qū)內(nèi)的供給和需求, 基于用
戶的支付意愿和市場價格等因素,
共享主體對于共建主體的生態(tài)保護
行為給予的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是不同
的。應(yīng)當(dāng)在合理評價生態(tài)保護投入
的基礎(chǔ)上, 結(jié)合流域保護水源的水
質(zhì)和各主體享用的水量, 綜合考慮
各共享主體的支付意愿和支付能
力, 制定切實可行的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn),
并且建立可操作性較強的生態(tài)補償
法規(guī)體系, 可在合適的條件下適當(dāng)
引入生態(tài)稅。
④建立共建共享協(xié)調(diào)組織。新安
江流域生態(tài)共建與共享可以建立示
范區(qū)聯(lián)席會議制度和示范區(qū)協(xié)調(diào)委
員會工作制度。
⑤協(xié)商確定共建方式和途徑。流
域生態(tài)保護共建共享示范區(qū)建立共
建共享協(xié)調(diào)組織后, 示范區(qū)內(nèi)各行政
單元、企業(yè)部門以及個人代表可以通
過協(xié)商的方式確定共建的方式以及
途徑。共建共享有以下幾個基本途
徑: 實施政府轉(zhuǎn)移支付, 開征生態(tài)與
環(huán)境共建共享稅, 提前繳納生態(tài)共建
共享保證金, 提供生態(tài)與環(huán)境共建共
享優(yōu)惠貸款, 成立生態(tài)與環(huán)境共建共
享基金等。
⑥建立共建共享法制保障。盡管
我國已經(jīng)初步建立起了部分生態(tài)與
環(huán)境保護的法律與制度, 但是現(xiàn)有的
法律和制度遠(yuǎn)不完善。關(guān)于生態(tài)保護
責(zé)任與權(quán)利合理劃分、促進流域生態(tài)
可持續(xù)開發(fā)利用等方面的有關(guān)法律
和制度尚待進一步確立。
⑦建立共建共享的監(jiān)督保障
機制。開展流域共建共享的目的之
一是平衡區(qū)域間、部門間的利益。
生態(tài)共建共享補償一方面可以通
過市場經(jīng)濟激勵機制來約束用水
者的行為, 另一方面還需要政府宏
觀干預(yù), 加強有關(guān)法律法規(guī)與政策
的補充與完善, 主要有完善水資源
產(chǎn)權(quán)制度、加強生態(tài)與環(huán)境共建共
享法規(guī)建設(shè)、建立統(tǒng)一的生態(tài)與環(huán)
境共建共享稅收政策、重點支持生
態(tài)移民和替代產(chǎn)業(yè)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)政
策、完善水資源費征收管理辦法,
加大排污收費改革力度等。有效征
收補償費、合理利用補償費需要建
立補償費的征收與使用監(jiān)督機制,
包括生態(tài)補償費征收的監(jiān)督機制,
生態(tài)補償資金的使用監(jiān)督機制。還
需要建立實施生態(tài)補償?shù)男畔⒐?
開制度、生態(tài)補償效益評估制度,
實行年度生態(tài)補償實施情況的報
告制度。■
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