東莞市TOD應用模式探索

 　　闡述TOD理論對于人口密集、土地緊缺城市的指導意義及實踐價值。以東莞市為例，介紹了《東莞市域軌道交通沿線土地利用策略研究》的工作思路及主要結論。通過對軌道沿線地區土地利用規劃的調整，引導城市空間結構優化，實現交通與土地協同發展，提升軌道交通綜合效益。而作好軌道交通沿線土地的控制、儲備以及一體化的交通接駁規劃則是實施TOD策略的重要保障。
    
　　1 引言
    
　　TOD理論倡導城市交通與土地利用協同發展（Transit Oriented Development）。國內近年在軌道交通的大量建設過程中，TOD理論迅速傳播，實踐領域涉及站點腹地社區建設以及軌道沿線的用地調整，近年更有逐步擴展到廣泛的城市及區域層面的趨勢（業內稱TOU）。東莞具有獨特松散的城市格局，其軌道交通發展定位不同于多數城市以緩解交通壓力為首要目的，而是以優化城市空間結構，提升城市地位為主要目的。自2005年開始，東莞市圍繞《市域軌道交通建設規劃》同步開展《市域總體規劃調整》、《市域綜合交通規劃》、《市域軌道交通沿線土地利用策略研究》等系列研究，可望塑造一個軌道交通引導城市空間優化的市域層面的TOD案例。

　　2 關于TOD 理論
　　2.1 TOD 理論溯源
    
　　TOD理論源于美國（19世紀60-70年代），早期的概念是“聚集在公共交通站點周邊、以公共交通為主要交通方式的土地利用項目”，后逐步發展為有別于傳統“小汽車導向”的城市發展模式。TOD理論提倡創造布局緊湊、功能混合、接駁便捷、環境優良的城市環境，居住及就業點鄰近公交站。當TOD被理解為一種土地開發項目時，通常被分為“城市型TOD”和“社區型TOD”兩類[1]。前者鄰近軌道干線中心車站（多以步行10 min或400-600 m半徑為度[2]），結合交通樞紐構建地區中心。后者一般需通過10 min左右（大約3-5 km）的公交接駁到達； 當TOD理論被擴大應用于區域層面時，會影響城市空間及產業發展策略，如將居住、就業、休閑功能集中于軌道沿線，鼓勵利用軌道交通解決長距離通勤，平衡居住及就業分布，阻礙城市的無序擴張。

　　2.2 實現TOD模式的重要條件
    
　　城市能否在TOD理論引導下朝向正面發展需要多個條件的約束，以下幾點具有代表性：
第一，交通與土地的整合是發揮TOD模式綜合效益的前提。不同層次的軌道交通規劃、城市總體規劃、社區詳細規劃及站點城市設計只有跳出單一的角度而體現整合的理念，才能有效發揮TOD模式下的正面效益。因此，使“軌道線路布局緊扣城市發展脈絡”與“做好交通接駁以及沿線土地調整規劃”同等重要。在交通走廊周邊，尤其車站核心區的土地規劃應堅持“適當的建設密度（Density）”、“多樣化的用地構成（Diversity）”以及“宜人的空間設計（Design）”的“3D”原則。以站點為核心構建生活圈，通過營造完善的步行網絡、充滿活力的街道空間來保障地區繁榮。例如圖1及圖2所示的兩個香港地鐵車站，通過車站與上蓋物業的一體化綜合開發，實現了交通與土地利用的整合。
    
　　第二，建立土地控制與儲備機制是實現TOD模式的重要保障。事先對軌道建設用地進行控制并建立沿線土地的儲備機制是保證軌道順利建設并使土地增值收益回饋公眾的重要保證。有利于創造車站腹地“3D”的理想模式。中心城區更可通過車站周邊綜合改造實現舊區重整[3]。
    
　　第三，建立與交通條件相對應的密度分區管理機制是實施TOD理論的有效措施。在這點上香港和臺灣的做法值得借鑒，香港采用行政措施與法定權力混合的密度分區管理方法，將軌道沿線地區劃為特殊區域，規定特別的發展密度①并將密度指標納入批地契約或分區大綱圖（圖3）。而《臺北市土地使用分區管制規則》則規定：“車站半徑五百米范圍內地區，經循都市計劃程序劃定者，容積率酌予提高，不超過原基準容積百分之三十。但都市更新地區不受前項限制。” 

　　2.3 TOD 實踐進展
    
　　目前全球多個城市進行了TOD個案實踐。美國加州柏克萊大學2002年的一次調查顯示，全國有 120個TOD開發案例已完成或正在開發中（Cerveroet.al,2002）[4]。在香港，通過軌道交通將中心城區的居住人口疏解到周邊新市鎮，同時又利用軌道交通支撐核心城區的就業人口密度，保持核心區的繁榮（圖4），并通過“珠鏈式的土地發展模式”使車站核心區的高強度開發與核心區外良好的生態環境。
    
　　國內深圳及廣州較早進行了實踐嘗試。深圳將TOD理論運用于二期工程的詳細規劃中②，但方案的實施效果還取決于配套政策的完善程度。廣州軌道1、3、4號線分別開展了基于土地開發策略的研究，其中1號線沿線土地由于受市場制約，未能隨軌道建設同步完成改造，影響了初期客流效益的發揮。實踐證明，政府土地儲備工作是否到位將直接影響TOD的實施效果。

　　3 TOD理論在東莞的嘗試

　　3.1東莞市域軌道交通建設的首要目標在于引導城市空間結構的優化
    
　　位于廣州與深圳之間的東莞市是一個正在快速城市化的外向型加工制造業中心，承擔著珠江三角洲重要的區域消費及流通職能。東莞市域面積2473 ，下轄28鎮4區。目前實際人口已接近1000萬，其中外來人口超過70%。東莞的城市發展存在空間錯位的矛盾，處于廣深軸線的優先發展地區（厚街虎門長安城鎮帶）與城市中心（莞城區）相互分離（圖5），而外向型的經濟發展模式又導致城市內部空間各自為政，缺乏有機的聯系。因此，處于轉型時期的東莞希望借軌道交通建設改善城市空間發展條件，加強與周邊城市的聯系，提升區域地位，同時快速連接城市各中心，提升城市凝聚力及運行效率。

　　根據《東莞市域軌道交通建設規劃》，市域軌道網絡總長約264.3km，包括串聯主要建成區的4條市域線、1條廣深城際線（與部分市域共線運營）以及現有廣深鐵路，此外，國家鐵路京廣客運干線將從珠江西岸穿越東莞在厚街虎門交匯處的白沙設站。市域線路的最高設計速度為１２０km／h，平均運行速度約６０km／h，界于城市軌道（運行速度３５－４０km／h）和城際軌道（運行速度１２０km／h以上）之間，以實現從莞城中心區到松山湖20 min，到虎門、常平30 min的網絡運行目標。該規劃從線路布局到速度選擇均體現了優化城市空間結構，實現城市內聚外連的規劃目標定位。

　　3.2軌道建設可能帶動沿線土地的二次開發，提升土地利用水平
    
　　東莞“自下而上、以地生財” 的 “二元化”土地管理模式使現有各鎮的土地利用粗放，產出低（圖6）。通過軌道交通快速串聯原松散的片區中心，引導就業與居住空間的分離，改變原有廠村間雜的局面，重新整合城市土地功能結構。從軌道近期工程1、2、3號線沿線兩側各500m范圍的用地分析得知，沿線已利用土地中，38.24%為工業用地， 64.19%的土地具改造潛力[5]。由于軌道對商業、商務辦公以及居住用地具有極強的吸引力，對工業用地具有明顯的排擠性，因此有可能帶動市郊各鎮土地的二次開發，形成 “珠鏈式”的土地利用模式。

　　對東莞而言，利用軌道建設優化城市空間，提升土地價值將主要從兩個方面得以體現：第一，逐步推動莞城、厚街、虎門等發達地區的舊區更新，以土地獲利能力較強的辦公、居住、商貿等功能取代沿線工業、舊村等產出率低的用地；第二，促進松山湖新區科研、服務中心的形成與完善，同時帶動其周邊產業用地的更新升級。松山湖的發展很大程度上依賴于于外部交通條件的改善，加強與廣州5號線、深圳龍華以及深圳機場的聯系以及與各鎮中心的聯系將大大增強其輻射能力，加速綜合功能的發展。

　　3.3 TOD理論指導下的軌道沿線空間發展策略
    
　　《東莞市域軌道沿線土地利用專題研究》針對東莞近期軌道工程128 km（35個車站，穿越18個鎮區）線路進行了詳細評估。由于沿線大量土地受村集體控制（國有與集體用地的比例約為1：2）。考慮到各鎮區規劃編制工作滯后，土地產權管理復雜的現實基礎，在TOD理論指導下，對沿線重點地區用地功能、發展強度進行調整，例如將其它限制發展區的居住、商貿、服務等人口聚集度高的土地功能調配到軌道沿線，實行高密度綜合利用，以鎮為單位劃定土地控制規模和范圍。具體空間策略主要表現在以下幾方面：
    
　　第一，結合市域總體規劃調整[6]，逐步整合產業空間。對沿線低產出的工業用地進行改造或升級，集中于總體規劃明確的七大產業基地及若干特色產業區。
    
　　第二，建立以軌道交通為主導的土地集約發展模式，改善 “遍地開花”的現狀。強化莞城主城區、松山湖新區、珠江東岸城鎮帶以及東部常平樞紐地區四個片區中心分別提出相應的發展強度指引（圖7）。

　　第三，保護生態控制區。保留莞城至長安城市帶上多條山水生態廊道，創造開闔有致的城市空間，阻隔建設用地的無限擴張。
    
　　全市被劃為六個片區，綜合考慮用地功能，開發強度、生態廊道保護、重點站開發策略四個要素，制定空間發展對策。其中，中心城區結合舊城改造強化中心及綜合服務職能，一些重要節點鼓勵結合車站進行地下空間開發。厚街、虎門、長安城鎮帶作為經濟最活躍地區，適當調整沿線工業用地，發展區域商貿流通、酒店會展、休閑旅游功能，保留山水軸線（圖8）。松山湖片區將建成區域高新技術產業基地及中部地區綜合服務中心，對周邊城鎮逐步實行產業升級，以作為松山湖產業園區的腹地。而常平和石龍兩個交通樞紐區則利用交通優勢，強化鐵路樞紐地位，改善和廣州深圳的外接條件。西北部的水鄉片區則利用環境條件發展為以居住為主的新市鎮。
    
　　根據對站點500 m半徑腹地影響人口規模的預測，通過土地規劃調整后，沿線人口可從現有的50萬人提升到150萬人，其中居住人口大約是就業崗位的3倍。

　　4實施TOD的保障措施

　　4.1土地控制與儲備是關鍵
    
　　目前中國30多個城市提出的軌道交通建設計劃和申請，以及隨之而來的超大規模建設資金投入（預計十一五期間投入超過5000億人民幣），無疑將給這些城市帶來空前的建設機遇和經營壓力。 TOD理論的運用能為促進城市空間管理模式的轉變，提升軌道建設綜合效益提供新的途徑。
    
　　但TOD模式的實施效果受限于城市管理體制及經濟發展水平，在實施中須制定靈活的策略及變通的方案，集合政府部門、交通運營機構、開發商及科研單位的力量來共同完成。其中，盡快制定沿線土地儲備及控制計劃是實施空間發展策略的重要保障。
    
　　土地控制需要從城市規劃、軌道建設、土地開發幾方面著手。從新加坡、臺灣、香港等經驗看，借助專項土地儲備和靈活開發機制，對土地增值進行合理再分配，將使土地增值收益反饋于軌道建設。但這方面國內做得成功的案例不多，主要原因在于土地管理的配套政策不足。

　　東莞各鎮土地控制方案以鎮（區）為單位，根據用地潛力，劃出三類用地作為政府近期土地控制的依據和參考，第一類為場站用地，包括公交場站、軌道車場用地，每鎮（一般1-3個站）至少應落實5000～6000 的公交停車場用地。第二類是軌道建設安全防護區，根據預可提出的施工建設要求，劃出軌道中心線兩側各35 m寬的用地劃定為建設安全范圍。第三類為車站腹地綜合開發區或儲備控制區。綜合開發區一般是重點車站200  m半徑內的未建用地，可進行招標拍賣并結合車站綜合開發；此外針對站點500 m~800 m半徑范圍內具改造潛力的用地，建議政府盡可能征收拆遷，綜合改造（圖9）。前兩類用地的控制是保障軌道順利建設的基礎，第三類用地的控制將體現軌道建設的綜合效益。

　　4.2一體化交通與綜合接駁的重要性
    
　　東莞軌道交通的速度選擇及站點分布特點決定了東莞軌道交通不同與一般城市地鐵對車站核心區高密度覆蓋的服務定位，加之軌道線路多沿寬闊的主干道敷設，部分鎮只設一個站，因而創造便利的公交接駁條件以吸引區域范圍的客流尤顯重要。規劃建議設置公交接駁影響區，平均每站接駁服務的人口可達10萬人。

　　4.3實施TOD面臨的挑戰
    
　　推行TOD理念將改變現有土地政策以及管理機制，觸及城市行政區劃的調整。因此，在可能的條件下，東莞需要盡快開展政策層面的相關研究，包括行政區劃整理、土地儲備、舊村舊工業區改造以及資源共享、交通一體化等方面的研究準備。此外，也需要從珠三角區域的角度協調與廣州深圳的關系，從全局考慮東莞軌道網與城際軌道的分工協作，實現地區共贏。

[參考文獻]：
[1] 馬強.近年來北美關于“TOD”的研究進展[J].國外城市規劃，2003，18(5)：45-49.
[2 ]Peter Calthorpe. The Next American Metropolis: Ecology. Community. and the American Dream[M]. New York: Princeton Architectural Press，1993.
[3]陳偉，范黎萍.結合城市軌道交通建設的土地儲備機制研究[J].城市交通，2006，14(2).
[4]蔡佳蓉.本土化TOD都市設計策略之研究[D]. 臺南：國立成功大學都市計劃研究所，2005:2-15.
[5]《東莞市域軌道沿線土地利用專題研究》[R]2006（深圳市城市規劃設計研究院）
[6]  《東莞市域總體規劃》及《東莞市域城鎮協調發展規劃》[R]2006（中國城市規劃設計研究院）