北京市淺山區土地可持續利用的困境與出路

摘要：研究目的：重新審視北京市淺山區乃至山區土地利用傳統規劃思路，走出盲目保護的誤區，提出規劃新戰略。研究方法：文獻分析法、歸納綜合法。研究結果：1）淺山區的資源特征具有一定特殊性，不論從生態保護還是從開發利用的角度淺山區對北京市都具有非常重要的的戰略地位；2）北京市淺山區生態保護和開發間的矛盾是由不合理和不明確的空間保護戰略導致的；3）在新的社會經濟發展形勢下，淺山區面臨巨大開發壓力，其土地利用需從空間格局、利用性質和利用強度三個方面，在總體規劃和土地控制性規劃兩個層面加以明確。研究結論：北京市淺山區應實施“精明保護，高效利用”的土地利用戰略，即基于“反規劃”指導思想，通過構建淺山區景觀安全格局，確立清晰的開發和保護邊界，明確開發模式和功能定位和強度，從被動保護走向主動保護和利用相結合的土地監護和規劃管理，實現淺山區土地可持續利用。

關鍵詞：土地規劃；可持續土地利用；“反規劃”；生態安全；淺山區；山區；北京市
中圖分類號： F321.2          文獻標識碼：A           文章編號：1001-8158(2009)11-0003-06

Abstract： The purpose of this paper is to review the traditional planning strategies for the suburban hilly area and even the mountainous area of Beijing, so as to avoid the misunderstanding of natural protection, and bring  forward the new planning strategy. Methods of literature analysis, induction and synthesis were employed. The results indicated that: (1) the resource characteristic of suburban hilly area have certain distinctiveness. The suburban hilly area has its own strategic position with regard to Beijing both from the aspects of ecological  protection and exploitation; (2) the contradictions between ecological protection and exploitation were caused by  the irrational and imprecise space protection strategy; (3) under the new situation of  economy development, the  suburban hilly area is confronted with huge exploitation pressures. Thus, the land use behavior should be defined  from three aspects, including spatial pattern, utilization properties and intensity, and based on two layers of general planning and land use control planning. It is concluded that the land use strategy as “smart conservation,  efficient utilization” should be executed in the suburban hilly area of Beijing, i.e., under the guiding ideology of “reverse planning”, the clear borderline of exploration and conservation as well as the intensity of development mode and function orientation should be confirmed through the establishment of security pattern of  suburban hilly area landscape. The object of land sustainable use should be realized through land monitoring and  planning management with the principle of active protection and utilization instead of passive protection. 

Key words:land planning; sustainable landeverse planning; ecological security; suburban hilly area，mountainous area; Beijing

1 前言
　　淺山區是山區中較為特殊的部分，是相對“深山區、高山區”而提出的，不同區域的研究中對淺山區界定不同，對海拔高度、相對高差的取值也大相徑庭。對“淺山區”的界定應考慮的因素包括海拔、相對高差、人類干擾程度、與城市的空間關系等[1]-[5]。《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》將市域內海拔100-300m的區域劃定為淺山區。筆者認為北京市淺山區的劃定除了明確海拔范圍外，還需要明確該區域的核心特征：淺山區是山地和平原的過渡地帶；是具有一定開發價值，并已經承受一定開發壓力或未來極有可能受到城鎮化影響的區域；是對北京市生態系統至關重要的區域。
　　目前針對北京市淺山區的研究并不多，但是從大量的北京市山區土地利用研究中不難看出，淺山區在城市社會經濟發展中的定位隨著北京市社會經濟的發展而不斷變化[6]-[10]。開發還是保護[11]是城市發展面對淺山區的復雜性和特殊性時的困惑。耕地保護、城鄉統籌和城市人口極速膨脹等形勢已開始挑戰北京城市總體規劃的路線和格局，對淺山區簡單的談“開發”或“保護”已經無法適應城市發展的需求，需要重新審視既定的淺山區發展思路，并構建更深遠的淺山區土地利用戰略體系。
2 淺山區土地利用規劃的必要性
2.1淺山區自然和人文資源特征
　　（1）地理空間分異顯著，生物豐富多樣 。淺山區地形類型包括低山、丘陵、臺地、河溝等。自然資源的水平和垂直差異性造就了該區域豐富多樣的動植物資源。
　　（2）是北京市的重要的水源涵養地。全市有80座大中型水庫分布在山區，密云、懷柔水庫均在海拔300m以下的區域，同時淺山區是重要的地下水回補區。
　　（3）歷史文化遺產豐富。淺山區不僅遺存了大量的世界級、國家級、市縣級文物保護單位，還保留了較多的鄉土景觀。
2.2 淺山區土地利用在城市發展中的重要性
　　首先，淺山區屬于山地生態系統與平原生態系統的交錯地帶，比相鄰系統有更高的物種多樣性，它是生態流的通道、過濾器、障礙和庫，同時交錯帶的脆弱性也較強；其次，與深山區相比，淺山區海拔相對較低，可達性相對較優，自然災害頻發區分布較少，更容易也更適宜被人類利用。因此，不論從生態保護還是從開發利用的角度，淺山區對于北京市的發展都具有十分重要的戰略意義。
2.3淺山區土地利用面臨的新形勢
　　（1）北京市發展規模不斷突破規劃限制，空間規劃受到挑戰。已有專家預測2020年北京市人口總量將達到2141.23萬，遠遠超過城市總體規劃預測的1800萬人口規模[12]，城市用地規模也將突破原有規劃的控制，不論是中心城持續外擴還是新城迅速膨脹，都有可能使未來土地利用激烈沖突區域從目前所關注和嚴控的山前平原地帶，擴大到淺山區，甚至波及到整個山區。
　　（2）人口膨脹壓力下，北京市資源供給方式和土地利用格局的變化將不可回避。人口膨脹給北京市資源供給帶來的首要問題便是水資源供給危機和土地供給危機。資源供給的格局將影響土地利用的格局，水源保護和農用地保護與城市發展之間的空間沖突將更嚴峻。而在南水北調工程影響下，平原地區的農用地保護需求會變得更為緊迫，更多的建設發展壓力可能將被訴之于淺山區。淺山區的合理利用不失為耕地異地保護的明智之舉。
　　（3） 淺山區已受到開發的巨大影響，主動積極的規劃刻不容緩。有學者通過對山區區縣三段時間（1993年、1999年、2002年）建設用地擴展程度變化的對比發現，北京市山區城市化現象日趨活躍，建設用地擴展區位逐漸向外推移。可以預見，山區城市化進程將會進入一個更快的發展階段[10]。山區自身發展需求、住宅布局對環境偏好的增長以及較低的地價水平已經使淺山區面臨巨大的開發壓力。如果不主動進行規劃，等到各種開發現象升級，環境問題惡化后再被動地規劃，淺山區的很多生態空間將被蠶食殆盡。因此，針對淺山區區域的主動積極的規劃刻不容緩。
3 北京市山區土地利用思維模式的困境和反思
　　20世紀的城市總體規劃和山區發展政策對已經劃定的水源保護區、自然保護區和“三北防護林”實行明確清晰的保護戰略，但對其余土地管控較弱。一些不合理的農耕、工礦開發等土地利用行為隨之出現，給山區生態環境帶來了一定程度的負面影響。在此背景下，《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》通過生態研究專題確定了禁建區和限建區，幾乎整個山區都被歸為禁止建設區或限制建設區。新一輪總體規劃所體現的規劃思想，又將淺山的保護和利用帶入一個嚴重的、盲目保護的誤區，如不及時調整，必將帶來災難性后果。與20世紀對山區片面的保護一樣，如今這種不清晰的“大保護”概念同樣是一種“低效保護”的表現，低效保護往往會導致兩個結果：過度利用或者低效利用，即開發利用了應該保護的土地，浪費了大量可以被開發利用的土地。這兩種結果都無法解決城市的持續膨脹帶來的開發壓力和尖銳的土地利用矛盾。這些誤區具體表現在以下幾個方面。
3.1 試圖以明確的人口和用地目標控制來替代明確的生態控制
　　在傳統規劃方法中不自覺的將生態保護置于一個后續的、次要的位置。表現為注重并優先分析人口、經濟和產業發展趨勢，試圖通過對人口和相應用地規模的控制來實現對區域生態的保護，認為只要把人口和用地規模控制在規劃的目標內即可，此外的土地一律保護起來，無需再在規模、空間、形態等方面進行更詳細的土地生態規劃控制。一旦區域人口和社會經濟發展突破規劃，開發利用行為對生態環境的破壞就會變得難以控制。從平原區到山前平原再到淺山區，規劃范圍在逐步外推，但這種外推的速度要滯后于自發的開發速度。本該是“保護性”和“引導性”的規劃，最后往往變成“搶救性”和“彌補性”的規劃，而且收效甚微，保護和利用規劃完全限于被動。
3.2 可行性分析代替適宜性分析，不當開發與土地浪費并存
　　在山區規劃中普遍缺乏對整個區域的生態適宜性分析，通常以可行性分析來替代。重視人類已經利用和相對容易到達的區域，而忽視在規劃編制期間認定人類不會大規模威脅到的區域，對這些區域籠統地談保護。當“大保護”區范圍內出現土地開發需求時，則以基于人類需求的不適宜建設區劃定代替基于土地生態系統的生態適宜性分析。因此，關鍵的生態斑塊、廊道和戰略點有可能被開發占用，而生態價值并不高的土地反而被保護了起來，對于土地資源緊張的北京市而言，這便是一種浪費。
3.3 禁、限建區劃分方法缺乏完整的生態系統服務概念，忽視生態要素的水平過程
　　不論是對自然保護區、水源保護區、風景名勝區等各種保護區的單一保護，還是傳統禁、限建區劃分，其規劃理念上缺乏完整的生態系統服務概念，把土地看成均質的或拼盤的，缺乏區域尺度的生態系統完整性概念，割裂地看待區域生態系統，主觀地割裂山區和平原、淺山區和深山區、保護區和非保護區的有機聯系。
　　規劃中采取區劃的方法考慮的是一種垂直過程，即首先遴選重要的限制建設要素，再分別針對各限建要素判定地塊在該限建要素下的強度，然后將分析結果疊加、綜合，得到規劃成果。但是這種規劃方法僅考慮發生在某一土地單元內的生態關系，忽視了景觀單元之間的水平生態過程，例如物種和人的空間運動，物質（水、土、營養）和能量的流動，干擾過程（如火災、蟲害）的空間擴散等[13]。
4  北京市淺山區土地可持續利用的出路：“精明保護，高效利用”的6大戰略
　　對淺山區土地的保護的最終目的在于保護土地所提供的生態系統服務和土地之上所承載的生態過程。這種生態過程在空間上并非均質分布，而是有著一定的格局，在這一格局之外的土地是可以被開發和利用的。實踐中由于北京市城鄉發展的需求，人們從未間斷對山區的開發和利用，以后也不可能將山區孤立起來只保護不利用。所以籠統的談保護是沒有意義的，問題的關鍵不是要不要保護、要不要利用，而是在哪里保護、在哪里利用、怎么保護和怎么利用。只有高效的和清晰的保護戰略才能實現“保護”和“利用”的雙贏。國外大城市周邊的淺山區土地利用趨勢也表明，一方面重視淺山區的開發價值所在，通過土地利用調整發揮其在旅游、居住、都市農業等方面的作用；另一方面要有明確的空間保護和開發格局并進行詳細的土地利用性質和開發強度控制[14]-[16]。這些研究對科學認識北京淺山區具有借鑒作用。
4.1  “反規劃”真正實現生態優先原則
 　　“反規劃”思想和途徑是在中國快速的城市進程和城市無序擴張背景下提出的。它強調一種逆向的規劃過程，強調負的規劃成果。“反規劃”不是不規劃，也不是反對規劃，它是一種景觀規劃途徑，本質上是一種強調通過優先進行不建設區域的控制，來進行城市空間規劃的方法論，是對快速城市擴張的一種應對[30]。在新形勢下，北京市淺山區規劃有必要實行“反規劃”戰略：
　　（1）淺山區規劃中需要從土地的健康、安全、和長遠的公共利益的角度進行逆向的規劃，而不是從開發商眼前的利益和發展的需要出發做規劃，從而實現真正的“生態優先”。
　　（2）淺山區規劃中首先需要負的規劃成果：提供給決策者的規劃成果中體現的是一個強制性的非建設規劃——生態基礎的構建，構成該區域的“底”和限制性格局，而把發展區域作為可變化的“圖”，留給漸進式的發展規劃和市場去完善。
4.2  構建景觀安全格局，實施淺山區精明保護
　　安全格局(Security pattern)是判別和建立生態基礎設施的一種途徑，該途徑以區域和土地生態學理論和方法為基礎，把過程(包括城市的擴張、物種的空間運動、水和風的流動、災害過程的擴散等)作為克服空間阻力以實現土地控制和覆蓋的過程。要有效地實現控制和覆蓋，必須占領具有戰略意義的關鍵性的景觀元素、空間位置和聯系。這種關鍵性元素、戰略位置和聯系所形成的格局就是景觀安全格局，他們對維護和控制生態過程或其他水平過程具有十分重要的意義[13]、[17]-[20]。
　　在淺山區土地利用戰略中應用景觀安全格局理論，其意義是在有限的土地面積下，以最經濟和高效的景觀格局，維護生態過程的健康與安全，控制災害性過程，為實現人居環境的可持續性提供可能。在定義了北京市淺山區景觀安全格局，構建了生態基礎設　施基礎之上再進行相應的土地利用規劃和空間控制，具體框架如圖1所示。
4.3  基于生態基礎設施的保護型、嵌入式土地利用模式
　　在淺山區土地利用中維護區域的安全格局和大地機體的連續性和完整性是維護區域生態安全格局的一大關鍵。因此淺山區土地利用中的開發行為應該是一種保護型開發，其空間模式應該是鑲嵌式的，被開發的土地是整個自然山水整體基質上的斑塊（圖2）。同時，淺山區的發展應與區域原本的鄉土景觀基質相協調，新的開發不應形成大規模的功能體，這種“嵌入式”的空間發展格局，有利于控制建設規模，新的建設點綴于原有景觀之中，融入原有文化景觀基底，避免成為外來的文化“闖入者”和“破壞者”。 
4.4 通過土地利用結構調整促進產業結構升級，強化服務型功能
　　國際社會對山區的功能定位從以往的生產型轉變為服務型，許多發達國家將城市周邊山區視為寶貴的綠色空間資源，充分發揮其在生態、游憩等方面的功能。山區定位的變化也帶動了區域產業結構和就業結構的升級 [21]-[23]。
因此，未來北京市淺山區的發展應該進一步強化其服務型功能定位，穩步升級產業結構，大力發展居住、教育、旅游休閑產業。旅游休閑產業發展提倡的是結合地方特色、對地方環境負責任的旅游方式，包括礦區廢棄地利用的工業旅游和自然資源依托的生態旅游。目前，在北京市淺山區開發中已經形成對居住和教育產業的發展需求，同時居住和教育產業發展能夠帶動其他服務業的發展。但是開發建設中要嚴格控制開發的密度和強度。[NextPage]
　　此外，還要建立適宜淺山區特色的生態、特色農業生產體系；積極發展都市農業，為城市提供食物安全、勞動就業、生態保障、環境教育、休閑游憩機會。

圖1  北京市淺山區景觀安全格局分析框架

Fig.1 Analysis framework of landscape security patterns in the suburban hilly area of Beijing

4.5    通過生態設計和生態補償加強生態基礎設施用地保護的科學性和公平性
　　對于劃定的生態基礎設施用地，需要提倡科學和公平的保護。科學保護首先體現在分析研究和規劃的深度和細度上。在重點建設區域進行土地控制性詳細規劃和建設的修建性規劃，對保護區域也應有相應深度和細度的規劃，即對保護范圍內土地實施生態設計，做到規劃詳細，邊界清晰，保護方法科學，控制導則明確，特別注意以下幾點：
　　（1）生態基礎設施用地邊界劃分明確，落實到地塊；
　　（2）生態基礎設施用地，除禁止開發建設之外，還需要相應的土地利用導則，對人類干擾行為進行有效限制，結合每宗地的生態系統服務施行科學的生態保護措施；
　　（3）科學界定生態基礎設施用地之外的土地利用性質和開發強度。
　　從關注社會公平和統籌區域土地資源的角度出發，必須給予保護區適當的資源補償和生態補貼。通過建立多元化的資源補償和生態補貼機制，采取政府財政轉移支付、項目支持、征收生態環境補償稅費等，對淺山區的生態基礎設施用地給予適當的經濟補貼或扶助政策，促進山區和平原，保護區和非保護區土地利用的統籌安排。
4.6　創新土地利用模式，實現建設用地的節約集約利用
　　在實施了“精明保護”的生態安全格局戰略后，淺山區將會釋放出適量的土地用于開發建設，以緩解北京市土地資源緊張的壓力。但是對于這些可開發利用的土地同樣要進行“高效利用”，即節約集約利用每一寸土地。由于長期以來受到粗放型、外延性的土地利用方式的影響，北京市淺山區土地資源仍然存在低效利用問題。獨立工礦用地的投資強度和產出水平不高，農村居民點中空心村、閑散地大量存在。在繼續完善農村居民點和廢棄工礦用地整理的基礎上，還需要通過改進土地利用模式來提高土地的投入產出比，實現建設用地的高效利用。在淺山區的建設用地利用中，最核心的是要通過土地利用模式的創新，將淺山區的環境和景觀資源顯化在建設用地收益中，從而實現開發行為對生態保護的反哺。

圖2  北京市海淀區小西山空間發展戰略示意圖

Fig.2 Schematic diagram of spatial development strategy in Xiaoxishan, Haidian District, Beijing

5 結語
　　綜上所述，北京市淺山區土地保護和開發之間的矛盾是由于不恰當和不明確的空間保護戰略導致的。長期以來，對北京市淺山區的規劃建設一直存在誤區，集中體現在：第一，盲目的保護，在對淺山區生態系統缺乏系統認識的前提下，簡單地將其劃為保護區和不宜建設區；第二，不科學的發展，沒有認識到淺山區的正真價值（如居住價值），并制定相應的發展戰略和補償機制，而是將當地的經濟發展寄托在低效的經濟活動中，如農業和遍地開花的農家樂。盲目的保護只會進一步激化土地供需的矛盾，并使土地利用規劃處于被動狀態。只有明晰該區域土地保護與開發的空間格局，明確土地利用性質和開發強度閾值，在嚴格保護的前提下，釋放部分可以開發利用的土地，緩解北京市土地供需矛盾，同時發展淺山區的地方經濟，此可謂一石三鳥。通過“反規劃”建立景觀安全格局和生態基礎設施，是實現精明保護和高效率利用的唯一出路。

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