美國土地利用規劃特點及其對我國的借鑒意義

一、美國土地資源管理特點
1．土地資源管理體制是多元化的土地所有制
　　美國土地所有制是多元化的資本主義土地所有制，其中私人所有的土地占58%，主要分布在東部；聯邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。其中聯邦政府所有的土地也存在多元化的所有形式，即內政部土地管理局控制60%，國家森林局控制24%，國防部、墾荒局、國家公園局、水電資源局等部門控制16%。
　　聯邦政府所有土地主要包括聯邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地、國家公園和軍事用地等，州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立，不存在上下級隸屬關系，也不存在任意占用或平調，若確實需要，可以依法通過買賣、租賃等有償方式取得。土地權屬糾紛由法院解決，政府不擔任調解仲裁角色。為了社會公益事業興建鐵路、公路以及其他設施時，聯邦政府如果確實需要占用州縣市屬公有土地或私人土地，可以依法通過交換、購買或租賃等有償方式取得。通訊、輸電、輸油等管線如要通過公有土地的地上或地下，都必須向內政部土地管理局通行權處提請批準并支付租金。
　　強調土地的社會職能和利益高于一切，實現土地資源的可持續利用，是美國土地管理的根本宗旨和主要目標所在。法律保護私有土地和國有土地所有權不受侵犯，法律規定私人所有、聯邦政府所有和州及地方政府所有的土地之間可以自由買賣和出租，所有的土地都實行有償使用，價格由市場供求關系決定。
　　雖然美國政府部門只擁有不到半數的土地所有權，但他們仍然擁有對私人土地使用進行規劃和管理的權力，特別是為了公眾利益的需要，政府也可以征用收購私人的土地，前提是按該土地的市場價格給予合理的補償，或提供新的土地，政府要讓土地所有者的處境與征地前基本無差別。如果個人不滿意政府給予的補償，可以在政府的聽證會上表示反對，也可以訴諸法律。
　　美國土地占有權分為地下權（包括地下資源開采權）、地面權和地上空間權（包括建筑物的容積率以及在容積率范圍內空間設定的通過權），這3部分權益可以分別轉讓。
　　美國的土地資源管理大體經歷了粗放管理、協調過渡和嚴格依法科學管理3個階段。目前處于第三階段，主要強調科學規劃、有效合理開發利用國土資源，強調人的生活環境和野生生物保護。
2．土地管理機構
　　聯邦政府主要負責管理聯邦政府所有的土地及其上的礦產、森林、水、海岸線3英里以外的海洋及海底上的礦產等；州政府主要負責管理州政府所有的土地及其上的礦產、水和森林等，沿海各州還管理3英里以內的海洋資源；私人土地則由土地所有者自主經營管理。從本質上來說，美國國土資源是按照所有權進行分權獨立管理的。聯邦政府所有的土地歸內政部土地管理局管理。土地資源管理部門在資源管理方面注重資源的保護，如政策制定、資源調查、產權登記、利用規劃、可持續發展和環境保護等；在產業管理方面，主要是發放許可證、收取權利金、租金和轉讓費、監督生產經營活動的有序進行等，而在具體的生產、銷售、發展和相關產業的拓展上管得較少，主要通過市場、稅費等經濟杠桿進行調節。
　　從土地資源管理機構及其職能來看，聯邦所有的土地是按照資源類型進行管理，在聯邦層次上是一種既集中又分散的管理模式，主要涉及內政部和農業部，有些政府獨立機構也參與對水、海洋、礦山等的管理，例如海事委員會、聯邦礦井安全與保健檢查委員會、田納西流域管理局等。不同用途的土地分屬不同部門管理，如農地的管理與保護歸農業部自然資源保護局負責，印第安人居住地的土地歸內政部印第安事務管理局管理，聯邦所有的林地歸農業部林務局管理，城市用地歸城市規劃委員會管理，軍事用地歸國防部管理，內政部地質調查局負責全國土地利用的調查工作（圖1）。

　　美國各州之間土地資源管理模式以及與聯邦政府之間土地資源管理模式有所不同。與中央集權制國家不同的是，州政府與聯邦政府不是隸屬關系，各州具有獨立的立法、司法和行政權，可根據具體情況負責管理州政府所有的土地資源，沒有統一的管理模式。美國依據法律管理國土資源，近年來隨著聯邦政府權力的增大，聯邦政府對各州資源管理的影響在增強，另外國會可以通過立法、政策、財政撥款等手段影響州政府土地資源管理。各州以集中管理為主，20多個州設立了資源環境部門。
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二、美國土地利用規劃的主要特點
　　1．土地利用規劃體系總體上分為3類5個層次
　　美國的土地利用規劃體系大致分為總體規劃、專項規劃和用地增長管理規劃3類以及區域級、州級、亞區域級、縣級、市級5個層次。目前還沒有制定統一的全美土地利用總體規劃，專項規劃指某一領域規劃，如水質規劃、加利福尼亞州海岸帶規劃等；區域級規劃是跨州的土地利用規劃，范圍可大可小；州級規劃主要控制州內土地利用，制定政策對土地資源進行開發和保護；亞區域級規劃包括一個州范圍內的幾個縣，一般按自然界限來規定范圍；縣級規劃和市級規劃是對轄區內的土地利用在數量和空間布置上起到控制作用。
　　美國的土地規劃管理系統表面上是分散的，國家對規劃不進行集中統一的管理，也不強求各級政府必須制定土地利用規劃。土地利用規劃的絕大部分權利集中在地方政府手中，管理也是由地方政府負責。聯邦政府主要通過制定相關的法律法規、政策來約束、引導、影響地方的土地利用及規劃管理，其核心與實質在于：宏觀控制、科學開發、集約利用土地資源，確保社會、經濟的可持續發展與國家安全。
　　美國土地利用規劃的目標是促進土地資源的可持續利用和開發，以盡量減少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾，鼓勵土地資源的合理利用，使社會福利達到最優化。雖然不存在獨立的土地利用規劃體系，但美國土地利用規劃都是其各層次總體規劃的一部分，把土地規劃視為公共規劃和社會控制的一個方面，是其社會和經濟計劃中最重要的規劃。
2．土地利用規劃具有完善的法律保障
　　由各城市決定其土地未來的開發和利用是更為經濟和有效的方式，與民眾最有直接關系、也是最重要的是地方性規劃，并且土地利用規劃與空間規劃、國土規劃、區域規劃、城市規劃及鄉村規劃等融為一體，不是獨立的，而是需要協調銜接的規劃，土地利用規劃已成為空間規劃的核心，也是其他各種規劃的落腳點。這是形成系統完善的規劃立法體系的基礎。
　　美國各層次規劃的核心是法律法規和政府制定的各類規范和標準，聯邦政府主要通過制定相關的法律法規、政策來約束、引導、影響地方的土地利用及規劃管理。例如1933年制定了針對特定區域的國土開發整治規劃法《田納西河流開發法》，并設立了田納西河流域管理局，制定了流域綜合開發整治規劃；1974年美國議會通過了《森林和牧場可更新資源規劃法》，其中包括國家森林系統土地和資源管理規劃條例，對土地規劃的部分內容、程序做了規定；另外，美國有關土地資源規劃的制度，雖未制定專門的規劃法，但制定了《聯邦土地政策和管理法》，規定內政部國家土地管理局在公眾參與下，為公共土地利用制定規劃，并遵循多項基本原則。
　　根據美國環境資源規劃法律、法規和條例的有關規定，土地規劃編制過程分為調查、預測、形成規劃方案、交付公眾討論、聽證、地方議會批準等步驟。土地規劃編制過程一般需要幾年時間，一經議會批準，規劃便以法案形式出臺，具有法律效力，不需要上級政府的批準。在規劃實施過程中出現的糾紛，則由法院依據該規劃做出判決。
3．科學的編制和管理系統
　　美國在現代土地利用規劃過程中，大量采用地理信息系統、遙感和全球定位系統等現代科技手段。地理信息系統是在計算機軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸人、存儲、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的計算機技術系統。通過對諸多因素的綜合分析，可以迅速地獲取滿足應用需要的信息，并能以地圖、圖形或數據的形式顯示處理的結果。將空間圖形數據屬性數據完整結合，保證了圖形數據的一體化，滿足了土地利用規劃和管理的需要。
4．突出生態和農地保護
　　20世紀30年代中期，美國西部沙塵暴爆發后，聯邦即開始通過立法劃定自然保護區和土壤保護區。20世紀60年代后，人口增長與郊區化趨勢加劇，導致大面積農業用地轉為城市和其他建設用地，引發了反對城市過度擴張和保護基本農田的運動，多數州政府都制定了基本農田保護法規，縣、市則開展了較為廣泛的劃定基本農田區的活動，耕地、牧場、果園都受到很好的保護。為了更好地保護生態環境，美國還形成了獨具特色的保護緩沖帶：或在河湖、溪流、溝谷岸邊、城市外圍設置防護林帶，或在田園邊保留草地化匯流區，或構成農林復合耕作體系。這樣既能為野生動物提供棲息保護地，也符合景觀農業、生態農業的要求。
　　美國對農地和生態的保護充分表現在土地利用規劃中。例如，圣荷塞市目前的土地利用規劃是該市2020年總體規劃極其重要的核心部分，所有建設項目均要通過土地利用規劃審查后才能取得建設許可證。審查首先就要看是否突破規劃圖上的5條綠線：城市增長邊界、城市服務邊界、山邊綠帶、農業保護區、海灣土地保護區。城市增長邊界和城市服務邊界大部分是重合的，個別地方增長邊界超出了服務邊界，這兩條線主要是控制城市的外延擴一張。山邊綠帶主要是保護山景不受破壞，對建設有著嚴格的要求。而農業保護區和海灣土地保護區則禁止建設用地，僅限于農業生產和生態保護。
　　隨著人口的增加和城市的擴張，土地利用規劃對自然和生態的保護作用越來越受到重視和關注，有些學者、管理人員已注意到單純由地方編制規劃的局限性。前內務部長貝比特就在他的《野地里的城市》一書中指出：為了防止自然、文化景觀和水域的不斷消失，有必要強化聯邦對土地利用規劃的領導權，創建“聯邦土地利用規劃”也許令人奇怪，但那種認為土地僅僅就是地方事務的觀點已經過時。
5．公眾參與是土地利用規劃編制和修改中的重要環節
　　美國土地利用規劃編制是自下而上、在公眾參與下完成的從基層的社區、城區做起，逐步向上歸并。主要通過公告、召開聽證會等形式，讓專家、學者、社區公眾參與反復討論協商，盡量達成一個多方都能接受的方案。方案主要考慮公眾利益和可持續發展的需要，不一定人人滿意，但一般要經過半數以上民眾討論同意才可通過。
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　　通過法律對公眾參與加以明確規定，公民有權決定和參與土地利用規劃，在規劃過程中，必須多次舉行公眾聽證會，并根據聽證意見及時修改規劃。市政府在規劃交付批準或頒布時，再次召開公開聽證會，給公眾一個審查和發表意見的機會，也為規劃制定者回答仍然存在的批評意見提供途徑。在充分接納公眾意見后，規劃交由專家審議機構進行審議，最后由議會通過，具備法律效應。規劃付諸實施后，公民還可以提出修改意見。
三、美國土地利用規劃對我國的借鑒意義
　　2008年10月23日我國國務院頒布實施了《全國土地利用總體規劃綱要（2006~2020年）》，從保障糧食安全、經濟安全和社會穩定出發，提出了保護耕地的規劃目標和土地利用的主要任務。對規劃期內統籌協調土地利用，保障和促進科學發展，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力，做出了十分精心和科學合理的安排和部署，進一步明確了規劃期內土地利用管理的目標和任務，對我國經濟社會全面協調可持續發展影響深遠。
　　根據國情，我國的土地利用總體規劃模式采用自上而下的規劃管理體制更具行政效能；嚴格控制建設用地總規模；對耕地特別是基本農田實行特殊保護；對年度建設用地實行計劃管理等。但是土地規劃沒有立法，故其權威性不足；規劃的制定過程公眾參與程度不夠；收集資料、確定目標、分解指標缺乏系統性、完整性；土地利用總體規劃與城市規劃及其他規劃脫節；規劃修改缺乏足夠的論證和嚴格的制約等。
　　人口增長、快速工業化和城市化、大量耕地流失、汽車的普及等，對土地資源利用產生了深刻的影響。中美兩國國情、體制不同，但是合理安排人居環境、城市合理布局、促進社會經濟可持續發展等基本理念是相同的。美國土地利用規劃對我國土地規劃工作的借鑒意義體現在以下幾個方面。
1．加快土地規劃的法制建設
　　美國在土地規劃方面有比較完善的法律體系，保證了規劃的順利進行。借鑒其成功經驗，我國當務之急是要制定《土地規劃法》，規范規劃的目標和任務、規劃的體系和內容、規劃編制審批以及組織實施、修改、修編等方面，同時還要對各級政府在規劃中的權限和責任予以明確界定，并以法律形式公眾參與。此外，還應制定保證《土地規劃法》實施而必需的配套法律、法規和規章，如《土地利用分區條例》、《土地用途管制實施辦法》等，從而使整個土地規劃制度的立法體系層次分明，有利于依法進行土地規劃。
2．建立與新形勢相適應的土地利用總體規劃體系
　　我國已建立了國家、省、地（市）、縣、鄉5級規劃為主導，包括總體規劃、專項規劃、規劃設計等類型的較為完整的規劃體系，規劃管理體制具有高度的指令性和強烈的干預性。但目前規劃體系仍不完善，規劃領域分割，如土地利用規劃、城市城鎮規劃、環境保護規劃等有各自的國家一級法律依據，由各自的政府部門層層依法執行，給規劃編制、協調、實施等工作帶來了許多實際困難和矛盾。美國的這些規劃由統一的政府部門負責，很好地避免了這些實際矛盾。探索符合中國國情的規劃新體制，應在全國范圍內由政府組織協調各主要規劃部門，進行國家一級的統一規劃立法，用《規劃法》全面規范全國的規劃工作，建立新的規劃法律體系；逐步把不同行業的政策性、戰略性“總體規劃”內容統一編寫到一個規劃文本、圖件和數據庫上來，真正做到按“一個”總體規劃指導經濟建設，促進社會發展，改善人居環境。
　　目前在我國土地利用總體規劃體系中，土地利用控制性詳細規劃的缺位，客觀上造成了與建設管理部門的村鎮布局規劃、村鎮建設規劃、城市總體規劃、城市控制性詳細規劃的脫節和不協調。雖然鄉鎮所道）級土地利用總體規劃已經在一定程度上發揮了控制性規劃的作用，但是總體規劃畢竟不能代替詳細規劃。因此，可以考慮結合土地利用總體規劃管理信息系統的建立，將其深化為具有控制性詳細規劃內容、功能和作用的規劃設計層面的規劃。
3．拓展公眾參與的廣度和深度
　　根據我國的國情，完全效仿國外的公眾參與制度不太現實，但從社會發展、實現社會公平、提高規劃科學性等角度出發，提高公眾在規劃制訂、修改過程中的參與程度是必然趨勢，需要建立民主、科學的土地利用規劃程序。公眾參與不但要成為規劃程序的一部分，更應該成為提高土地利用規劃質量的外部力量。規劃草案可以通過電視、報紙、互聯網公告，征求意見和建議。聽證會時間、地點應在當地媒體提前公示，有意參加者不受限制。規劃編制、修改應反復聽取意見，重大疑難問題可召開多次聽證會，通過充分交流、協商取得廣泛共識。這樣既有助于引起公眾關注，宣傳規劃內容，增強社會的規劃意識，又有利于于規劃的實施。在規劃的執行、實施過程中建立公眾監督的制度環境和渠道，保證規劃目標的實現。 
 4．科學編制和管理規劃
　　過去的土地利用規劃編制往往以統計加估計的方法為主，缺乏量化分析，對產業沒有詳細的預測，對土地容量的控制和環境的承載力缺乏數據分析基礎，憑經驗確定用地規模和布局。規劃的管理僅憑一個文本和一張圖紙，隨著信息化時代的到來，這種做法已不再適應發展的需要。信息技術已為規劃工作提供了豐富的技術手段，特別是3S(GlS、GPS、RS）技術、海量數據存儲技術、虛擬現實技術等的廣泛應用，通過計算機、網絡、衛星在平面和空間構建數據平臺，為土地利用規劃的信息收集、信息分析、信息查詢等提供了極大的方便。
5．嚴格修改規劃的程序和標準
　　美國的土地利用規劃編制過程非常艱難，歷經幾年時間，但一經頒布，就很難輕易變更，即使變更也有嚴格的程序。當然，由于論證充分、預測科學合理，也不需要大的改動。例如圣荷塞市就只允許討論5英畝以下的規劃修改，超過5英畝要等到10年一次的大修編時才予以考慮。我國土地利用總體規劃修改是下級報上級批準，規定“凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準”，但未對修改幅度進行限制。土地利用規劃修改既要考慮規劃的彈性，有利于依法定程序進行修改，又要盡量避免隨意改變規劃內容而損害國家或地方的長遠利益。從嚴格土地利用規劃管理的角度出發，限定修改的程序、范圍和幅度，有利于維護規劃的相對穩定性，也符合可持續發展的需要。