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科學(xué)發(fā)展觀下的土地利用規(guī)劃方法
--北京市東三鄉(xiāng)之“反規(guī)劃”案例
俞孔堅 喬青 袁弘 閆斌 李迪華 劉柯
（北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院，北京 100083）
摘要： 研究目的：反思了傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃方法論在應(yīng)對中國面臨的土地資源短缺，生態(tài)功能被忽視，土地利用效率較低等方面的缺陷，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，探討基于“反規(guī)劃”思想的土地利用規(guī)劃方法論和將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與土地利用規(guī)劃相結(jié)合的具體途徑，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。研究方法：景觀安全格局分析方法、GIS\RS空間分析方法。研究結(jié)果：1）以北京市東三鄉(xiāng)為例，論文提出了運用“反規(guī)劃”理論和景觀安全格局方法，通過建立不同安全水平的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，劃定禁止建設(shè)區(qū)、控制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，并制定相應(yīng)的土地管理導(dǎo)則；2）同時，依據(jù)不同生態(tài)過程的景觀安全格局和土地控制分區(qū)，調(diào)整各土地利用類型的空間布局，提高土地利用效率。研究結(jié)論：“反規(guī)劃”理論下的土地利用規(guī)劃方法符合土地生命系統(tǒng)的內(nèi)在機(jī)制，具有內(nèi)在的科學(xué)依據(jù)，并能夠充分發(fā)揮土地資源的綜合效益，可以為新一輪土地利用規(guī)劃提供理念和方法上的借鑒。也是實現(xiàn)精明保護(hù)與精明發(fā)展的有效工具。
關(guān)鍵詞： 土地利用規(guī)劃；“反規(guī)劃”；生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施；景觀安全格局
中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1001-8158（2009）03-0024-07
Land Use Planning Guided by Scientific Development Concept ---- The“Negative Approach” to The Land Use Planning of Dong San Xiang, Beijing
YU Kongjian, QIAO Qing, YUAN Hong, YAN Bin, LI Dihua, LIU Ke
(The Graduate School of Landscape Architecture, Peking University, Beijing,100083)
Abstract: The purpose of this paper is to rethink the shortcomings of the conventional land use planning in addressing such issues as the shortage of land resources in China, land use efficiency and ecological conservation. By applying the methodology of the Negative Approach and Landscape Security Pattern analysis, this paper proposed a framework and a method of land use planning that gives priority to the ecological infrastructure, and use various levels of ecological infrastructures to define land use types and land use intensity. As a result, by using Beijing’s Dong Shan Xiang as a example, this paper is able to define the ecological infrastructure of various security levels, which are then used to define the un-buildable zones, restricted zones and zones that are suitable for urban development. Land use guidelines are proposed accordingly for different zones. It is concluded that the Negative Approach is useful and effective methodology to promote the rationality and efficiency of the practice of land use planning that may shine enlighten to the next round of land use planning across this nation, and it is an effective tool for smart preservation and smart growth.
Keywords Land use Planning; Negative Approach to Planning; Ecological Infrastructure；Landscape Security Pattern
收稿日期：2008-08-06
修稿日期：2009-02-20
第一作者：俞孔堅（1963-），男，浙江金華人，教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：城市規(guī)劃設(shè)計，生態(tài)規(guī)劃與景觀設(shè)計學(xué)。E-mail: kj@turenscape.com
通訊作者: 喬青（1979-），女，河北南宮人，博士。主要研究方向為城市與區(qū)域生態(tài)方向的理論研究與規(guī)劃實踐。在國內(nèi)核心期刊發(fā)表論文10余篇。E-mail:qiao1979@126.com
科學(xué)發(fā)展觀的提出和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施，促使我國土地利用規(guī)劃的目標(biāo)從“服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“耕地保護(hù)”轉(zhuǎn)變?yōu)?/SPAN>“促進(jìn)人口、資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”[1-3]。土地利用規(guī)劃必須擔(dān)負(fù)起從空間戰(zhàn)略上解決社會發(fā)展、資源利用和生態(tài)保護(hù)之間矛盾的社會責(zé)任。
但是，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃中還存在一些問題，特別是生態(tài)問題和土地的綜合功能不能發(fā)揮的問題，無法滿足新時期下土地可持續(xù)利用的要求，主要表現(xiàn)在以下幾點：
（1）土地倫理和價值觀上，傳統(tǒng)的土地價值觀是將土地作為可利用的資源，土地利用規(guī)劃類似于殺豬解肉，分類下鍋的方式，而忽視了土地是一個生命系統(tǒng)，它能提供的生態(tài)服務(wù)（包括生產(chǎn)、調(diào)節(jié)、生命載體、文化等）遠(yuǎn)遠(yuǎn)比單一的資源利用更有價值。
（2）規(guī)劃目的上，我國前兩輪規(guī)劃基本上都是從滿足當(dāng)時社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要編制的[4]，優(yōu)先考慮社會發(fā)展的用地需求，而忽視土地生態(tài)保護(hù)和土地生命系統(tǒng)的健康。土地資源的有限性和土地生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，決定了單一目標(biāo)導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃的終結(jié)。
（3）空間布局上，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃以基本農(nóng)田保護(hù)和土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，輕視土地利用的空間布局和區(qū)域統(tǒng)籌[[5]]，沒有充分發(fā)揮土地生態(tài)系統(tǒng)的綜合效益，因此沒能在空間上做到對土地的節(jié)約、集約利用。
（4）方法上，現(xiàn)行規(guī)劃方法主要基于垂直過程（即以單位土地的物理屬性和經(jīng)濟(jì)價值為依據(jù)的，即最底層是地質(zhì)特征，繼而是水文和土壤，再上層是地表植被和生物群落，最上層是人為活動，并體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)價值），而缺乏水平生態(tài)過程的分析，尤其是對土地單元之間的過程和功能關(guān)系認(rèn)識不足，如水平的水文過程，水平的物質(zhì)與物種流。其結(jié)果導(dǎo)致土地利用常以土地表象屬性為依據(jù)，以顯而易見的單一土地經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為指引，忽視對土地系統(tǒng)功能和系統(tǒng)生態(tài)過程綜合效益的發(fā)揮，這既是對土地資源的浪費，更是導(dǎo)致土地利用過程中帶來諸多生態(tài)環(huán)境問題的直接原因[[6]]。
“反規(guī)劃”（The Negative Planning）是在中國快速城市化背景下，針對城市無序擴(kuò)張、土地資源浪費、土地生命系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞等一系列問題而提出的一種新的規(guī)劃思想，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃應(yīng)該首先從規(guī)劃非建設(shè)用地入手，而非傳統(tǒng)的“人口-規(guī)模-性質(zhì)”模式為核心的建設(shè)用地規(guī)劃，因為城市的人口是難以預(yù)測的，城市的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)用地的功能可以是不斷變化的，而由土地上的河流水系、生態(tài)走廊、林地、濕地等對維護(hù)土地生命系統(tǒng)具有關(guān)鍵意義的生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)則是永遠(yuǎn)為城市所必須的[7-9]。對應(yīng)與常規(guī)城市規(guī)劃中的市政基礎(chǔ)設(shè)施，“反規(guī)劃”強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展必須以生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（Ecological Infrastructure，EI）為基礎(chǔ)。EI是指區(qū)域和城市賴以生存的自然系統(tǒng)，是將生態(tài)系統(tǒng)的各種功能，包括涵養(yǎng)水源、旱澇調(diào)節(jié)、維護(hù)生物多樣性、鄉(xiāng)土文化保護(hù)、休憩與審美體驗等整合在一起的關(guān)鍵性的網(wǎng)絡(luò)狀土地空間格局[9]。在研究方法上，借助GIS技術(shù)，可以對景觀過程（包括城市的擴(kuò)張、物種的空間運動、水和風(fēng)的流動、災(zāi)害過程的擴(kuò)散等）進(jìn)行模擬分析，用以判別不同過程的景觀安全格局（Security Pattern，SP），綜合疊加不同過程的安全格局即可建立生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（圖2）[10-12]。
目前，“反規(guī)劃”思想、景觀安全格局和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施研究已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃中[13-17]。
基于“反規(guī)劃”思想，將EI研究引入土地利用規(guī)劃，作為土地利用空間布局和開發(fā)控制的基礎(chǔ)，以便將土地利用和開發(fā)強(qiáng)度控制在生態(tài)安全允許的范圍內(nèi)，使土地利用規(guī)劃在滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時，還可以維護(hù)土地生命系統(tǒng)的完整性和健康，使其能提供持續(xù)的生態(tài)服務(wù)。
“反規(guī)劃”思想下的土地利用規(guī)劃是從維護(hù)土地生態(tài)安全和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目的出發(fā)，而不是從短期發(fā)展需要甚至開發(fā)商的利益出發(fā)來做規(guī)劃；同時，它不過分依賴人口預(yù)測作為城市建設(shè)用地的依據(jù)，而是以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為前提，進(jìn)行土地利用的數(shù)量控制和空間布局，它傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃之間在理念和方法上有根本的區(qū)別，詳見表1。
表1 基于“反規(guī)劃”的土地利用規(guī)劃與傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的區(qū)別
Tab.1 Differences between land-use planning based on EI and the conventional land-use planning
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傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃 |
基于“反規(guī)劃”的土地利用規(guī)劃 |
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土地倫理和價值觀 |
“資源”意識，土地被分割和切塊利用，采用殺豬解肉，分類下鍋的方式，其價值體現(xiàn)在單一的使用功能。 |
土地是一個“活的”生命系統(tǒng)，其價值體現(xiàn)在綜合的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。 |
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規(guī)劃 目標(biāo) |
目標(biāo)單一；側(cè)重于“服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“耕地保護(hù)”，以實現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)效益的短期最大化為主要目標(biāo)。 |
綜合目標(biāo)；以維護(hù)土地生態(tài)安全為前提，通過土地規(guī)劃，促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，并持續(xù)地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。 |
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土地利用現(xiàn)狀分析 |
內(nèi)容主要包括：土地利用程度、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用布局、土地利用效益等。 |
除常規(guī)土地利用分析內(nèi)容外，強(qiáng)調(diào)生態(tài)過程分析，特別是土地中各種流的分析，由土地的垂直過程分析擴(kuò)展到土地系統(tǒng)的水平過程分析。 |
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土地利用評價 |
重點針對土地開發(fā)和建設(shè)活動本身的經(jīng)濟(jì)性。如，側(cè)重于建設(shè)用地質(zhì)量評價，指標(biāo)包括地形、地貌、地質(zhì)、地基承載、地表坡度、地質(zhì)災(zāi)害分布、水文條件等。 |
從社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)多方面對土地進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的綜合評價；評價過程不僅考慮土地本身特性，還考慮土地空間布局對土地自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響。 |
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土地建設(shè)規(guī)模 |
常通過人口預(yù)測、糧食需求、農(nóng)用地需求、建設(shè)用地需求等，確定土地建設(shè)規(guī)模，是一種從土地需求角度出發(fā)、確定需求下限的預(yù)測方法。 |
除了通過人口和建設(shè)需求預(yù)測土地需求下限量，通過EI研究，約束土地建設(shè)規(guī)模；對土地建設(shè)規(guī)模實行需求和約束的雙重分析。 |
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土地利用布局 |
據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和用地方針，先對各類用地的需求量進(jìn)行綜合平衡，然后再安排各類用地的布局，是一個先定量后定格局的過程。 |
土地利用數(shù)量和空間布局是一個同步進(jìn)行、反復(fù)確定的過程；除了考慮土地本身的適宜性，還考慮不同土地利用類型之間的空間關(guān)系。 |
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土地利用分區(qū) |
通過土地利用分區(qū)規(guī)劃與土地利用控制指標(biāo)相結(jié)合的方法，把規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容、土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整及實施的各項措施，落實到土地利用分區(qū)（圖 |
土地利用分區(qū)不僅考慮各區(qū)內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)和控制，而且通過規(guī)劃關(guān)鍵性生態(tài)系統(tǒng)和景觀元素所構(gòu)成的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，包括廊道和網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)各區(qū)之間的水平聯(lián)系（圖1b）。 |
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規(guī)劃 效果 |
土地功能是單一的，注重從人類需求出發(fā)，難以避免對土地資源的浪費以及土地利用中的生態(tài)問題。 |
土地功能是綜合的，滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)雙重需求，體現(xiàn)“節(jié)約集約”的土地利用原則，可促進(jìn)土地持續(xù)利用。 |
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a:傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃 a: Traditional land-use planning |
b:基于“反規(guī)劃”和EI的土地利用規(guī)劃 b：Land-use planning based on EI |
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圖1 土地利用規(guī)劃概念圖 Fig.1 Concept map of land-use planning |
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新的土地利用規(guī)劃方法是在傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃過程中，首先進(jìn)行EI規(guī)劃，然后以EI為依據(jù)，進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用空間布局和土地利用分區(qū)，使生態(tài)規(guī)劃的思想貫穿于規(guī)劃整個過程中（圖2，圖3）。
圖2 生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施研究框架
Fig.2 Framework of EI
圖3 基于“反規(guī)劃”的土地利用規(guī)劃框架
Fig.3 Framework of land-use planning based on EI
但是，目前該區(qū)土地利用中存在著突出的人地矛盾。一方面，作為城鄉(xiāng)過渡地區(qū)，外來人口眾多、土地利用方式多樣且變化迅速，違法用地問題突出。同時，本區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越，隨著城市化的推進(jìn)，區(qū)內(nèi)人口增加和大量的土地開發(fā)建設(shè)是不可避免的。如果依舊采用傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的思路和方法，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾必將日益突出。因此探索新的規(guī)劃途徑勢在必行。
對于東三鄉(xiāng)來說，關(guān)鍵的景觀過程包括洪水過程、雨水過程、生物保護(hù)、鄉(xiāng)土景觀保護(hù)和游憩體驗過程，本研究中通過對上述景觀過程的安全格局分析，構(gòu)建該區(qū)的EI[1]（圖4）。
東三鄉(xiāng)地區(qū)的EI呈現(xiàn)為由大型斑塊和廊道構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。其中，大型生態(tài)斑塊主要是區(qū)域東部和南部的溫榆河沿岸及其附近的林地、坑塘、荷塘等；生態(tài)廊道主要是以北小河、壩河為主的河流型廊道和以道路及其防護(hù)林為主的道路型廊道。
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圖4 東三鄉(xiāng)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施 Fig.4 Master plan of EI in Dongsanxiang |
傳統(tǒng)城市建設(shè)用地規(guī)劃中，通常以人口預(yù)測作為土地數(shù)量和空間配置的基礎(chǔ)，由于現(xiàn)實中很難對人口等社會發(fā)展因素進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和定量把握，導(dǎo)致預(yù)測的建設(shè)用地規(guī)模跟實際需求之間差距較大，不利于規(guī)劃應(yīng)變，削弱了土地規(guī)劃對于建設(shè)用地應(yīng)用的宏觀調(diào)控能力，進(jìn)而導(dǎo)致了建設(shè)用地的無序擴(kuò)張；其次，該方法是基于發(fā)展需求的預(yù)測，忽略了生態(tài)因子對于建設(shè)用地的限制。
鑒于上述問題，首先通過EI確定不可建設(shè)用地數(shù)量和空間格局；然后根據(jù)常規(guī)人口預(yù)測方法測算建設(shè)用地的需求，這樣從經(jīng)濟(jì)需求和生態(tài)限制兩方面控制建設(shè)用地規(guī)模，將對土地建設(shè)用地的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷Σ豢山ㄔO(shè)用地的控制，從而降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的不確定性對自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞。
在高、中、低三種生態(tài)安全水平的EI條件下，東三鄉(xiāng)地區(qū)可建設(shè)用地的面積分別為：
表2 不同EI安全水平下可供建設(shè)的土地面積及其可容納人口數(shù)量*
Tab.2 Available area for development and population accommodation at EIs of three security levels
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高安全水平EI |
中安全水平EI |
低安全水平EI |
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可建設(shè)土地面積 |
可容納人口 |
可建設(shè)土地面積 |
可容納人口 |
可建設(shè)土地面積 |
可容納人口 |
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40萬人 |
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54萬人 |
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62萬人 |
*注：可容納人口數(shù)量根據(jù)村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（
現(xiàn)有土地利用規(guī)劃中對土地的控制主要體現(xiàn)是在數(shù)量上對土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)整，缺少在空間上對土地開發(fā)強(qiáng)度的控制。本文將不同安全水平的EI作為控制土地開發(fā)強(qiáng)度的依據(jù)，同時考慮東三鄉(xiāng)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，將全區(qū)分為西部城市化地區(qū)、中部城市發(fā)展緩沖區(qū)和東部溫榆河生態(tài)保護(hù)區(qū)三個土地控制分區(qū)，并提出相應(yīng)的土地控制導(dǎo)則（表3，圖5）。土地利用空間布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整將以上述土地控制分區(qū)為基礎(chǔ)。
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圖5 基于EI的土地開發(fā)強(qiáng)度控制分區(qū)圖 Fig.5 Land-use zoning of controlling in Dongsanxiang |
表3東三鄉(xiāng)土地控制分區(qū)及其控制導(dǎo)則
Tab.3 Land-use zoning and principles of control in Dong San Xiang
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土地控制分區(qū) |
控制導(dǎo)則 |
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溫榆河生態(tài)保護(hù)區(qū) （禁止建設(shè)區(qū)） |
溫榆河生態(tài)帶 主導(dǎo)用地方向為生態(tài)用地；禁止任何建設(shè)行為 |
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城市發(fā)展緩沖區(qū) （低密度建設(shè)區(qū)） |
生態(tài)過渡區(qū) 主導(dǎo)用地方向為生態(tài)產(chǎn)業(yè)用地； 建設(shè)低密度居住區(qū)；發(fā)展都市農(nóng)業(yè)； 控制新增建設(shè)用地面積和開發(fā)密度； |
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城市化地區(qū) （適宜建設(shè)區(qū) ） |
城市化地區(qū)，主導(dǎo)用地方向為建設(shè)用地； 建設(shè)高密度居住組團(tuán)、產(chǎn)業(yè)組團(tuán)； |
基本農(nóng)田布局是土地利用規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，但現(xiàn)行規(guī)劃方法略有不足：
（1）規(guī)劃布局從保護(hù)耕地的角度出發(fā)，將現(xiàn)狀質(zhì)量較好、規(guī)模連片的農(nóng)用地劃為基本農(nóng)田。這種做法重視農(nóng)田的生產(chǎn)功能，忽視農(nóng)田的生態(tài)和文化功能，在空間上未能體現(xiàn)出土地集約利用的原則，造成了對優(yōu)質(zhì)耕地資源的浪費。
（2）從保護(hù)效果上看，對基本農(nóng)田的強(qiáng)硬政策保護(hù)并不能從根本上解決耕地保護(hù)與用地需求之間的矛盾。因此，盡管我國對基本農(nóng)田有著嚴(yán)格的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，東三鄉(xiāng)地區(qū)仍然存在著基本農(nóng)田被侵占、違法用地突出等問題。
本研究以綜合發(fā)揮基本農(nóng)田的生產(chǎn)、生態(tài)和文化功能為目的，布局時充分考慮與EI的結(jié)合（圖6），有以下特點：
（1）在現(xiàn)狀基本農(nóng)田中，挑選高效優(yōu)質(zhì)部分，作為生物棲息地、水源涵養(yǎng)、鄉(xiāng)土景觀的“源”，納入城市EI體系。
（2）將EI內(nèi)部有良好水利與水土保持設(shè)施的耕地、蔬菜生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田，以及按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地，劃為基本農(nóng)田，并采取有利于生態(tài)過程和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的管理方法。
（3）EI范圍外的基本農(nóng)田布局盡量靠近EI，使其成為EI的緩沖區(qū)。
這種基于EI的基本農(nóng)田布局，有兩方面的優(yōu)勢：第一，通過基本農(nóng)田的禁止建設(shè)政策和EI的生態(tài)保護(hù)政策，對基本農(nóng)田實施雙重保護(hù)；第二，通過空間布局，綜合發(fā)揮基本農(nóng)田的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，充分體現(xiàn)土地節(jié)約、集約利用的原則。
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圖6 基本農(nóng)田布局規(guī)劃圖 Pic.6 Layout of basic farmland plan |
EI研究中對自然、生物和人文過程進(jìn)行了系統(tǒng)分析，不同過程的景觀安全格局可以作為土地利用布局的科學(xué)依據(jù)，體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）建設(shè)用地布局：根據(jù)土地開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)實施建設(shè)密度和輕度控制，從西部城市化地區(qū)到東部生態(tài)保護(hù)區(qū)，建筑密度、開發(fā)強(qiáng)度逐漸降低。規(guī)劃中大幅度減少了禁建區(qū)和低密度區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地數(shù)量，將建設(shè)用地主要布局在適宜建設(shè)區(qū)（圖7）。
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圖7 控制分區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)劃前后的數(shù)量對比 Fig.7 area of construction land in non-construction, restrain-construction and construction area |
（2）農(nóng)用地布局：大面積農(nóng)田優(yōu)先布局在EI內(nèi)部及其附近區(qū)域，發(fā)揮其綜合生態(tài)服務(wù)功能；對于面積較小的混和質(zhì)農(nóng)田，則將其與城市綠地布局相結(jié)合，兩者共同作為建成區(qū)的綠色基質(zhì)，為未來建成區(qū)提供生態(tài)服務(wù)。
（3）居住用地布局：居住組團(tuán)布局考慮土地控制分區(qū)，其中，大型高密度居住組團(tuán)集中布局在西部城市化地區(qū)；建設(shè)密度相對較低、分散的小型居住組團(tuán)布局在中部地區(qū)；而東部生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)則規(guī)劃低密度住宅和少量別墅，并逐步搬遷居民點至附近的居住組團(tuán)。同時，居住用地盡量靠近EI，使其成為城市居民的“后花園”。
（4）其它用地布局：旅游服務(wù)設(shè)施用地布局盡量靠近游憩網(wǎng)絡(luò)；工業(yè)用地布局在西部城市化區(qū)域，盡量避讓生物棲息地和生物廊道。[NextPage]
基于“反規(guī)劃”和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的土地利用規(guī)劃方法是落實科學(xué)發(fā)展觀和促進(jìn)土地可持續(xù)利用的有效途徑，它的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）從規(guī)劃思想上看，“反規(guī)劃”基于新的土地倫理，即把土地作為一個生命系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)其生態(tài)服務(wù)功能，而非僅僅是“可利用的資源”；規(guī)劃以維護(hù)土地生命系統(tǒng)的安全可健康為首要目的，將EI作為土地開發(fā)建設(shè)框限，從土地規(guī)劃伊始，便將土地利用方式和開發(fā)強(qiáng)度控制在生態(tài)安全的允許范圍內(nèi)。
（2）從規(guī)劃方法上看，土地空間布局以EI為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)土地空間結(jié)構(gòu)的完整性、土地生態(tài)過程的連續(xù)性和土地生態(tài)服務(wù)的綜合性，真正體現(xiàn)了“土地節(jié)約、集約利用”的規(guī)劃原則。
（3）從規(guī)劃結(jié)果上看，EI分為高、中、低不同安全水平，根據(jù)城市未來發(fā)展方向和需求，可以選擇不同安全水平設(shè)計不同的土地規(guī)劃方案，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)多方面的變化和多種土地需求。
（4）從規(guī)劃效益上看，基于“反規(guī)劃”的土地利用規(guī)劃不但完全可以滿足城市發(fā)展對土地的需求，而且可以綜合發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)、社會效益和生態(tài)效益，使土地利用規(guī)劃真正成為從空間戰(zhàn)略上解決社會發(fā)展、資源利用和生態(tài)保護(hù)之間矛盾的有效途徑；是實現(xiàn)精明保護(hù)與精明發(fā)展的有效工具。
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