德國空間規劃經驗對我國土地利用規劃的啟示

　　德國在市場經濟體制下的規劃體制比較成熟，在制定規劃時注重空間結構調整和空間開發。對我國規劃的編制和實施具有重要的借鑒意義。
　　一、德國空間規劃的現狀
　　(一)規劃體系。德國空間規劃可分為聯邦政府規劃、州規劃、地區規劃和鄉鎮規劃。德國的規劃主要包括城市、交通、土地利用和環境等專業領域的規劃構成。對主要靠市場調節的領域，政府一般不編制規劃。聯邦政府根據法定職能，編制聯邦政府的規劃，州政府、大行政區和地方政府根據相關法律編制所轄行政區的規劃。一般來說，上一級的規劃相對原則，主要起導向作用；越是下一級的規劃，越有操作性和約束力。
　　(二)空間規劃。德國憲法規定，聯邦政府必須向各州提供空間發展方面的導向，目前的形式是提供空間發展報告?？臻g發展報告每4年編一次，該報告也被認為是德國空間規劃的框架性文件，最近的一個報告是2001年3月發布的。主要內容包括：描述全國空間結構現狀，包括城市群地區、城郊化地區、農村地區及居住和交通走廊；城市之間、地區之間的空間交互關系；闡述德國面臨的重要區域性問題；分析經濟社會的結構變化對空間開發的影響，預測城市體系和農村地區空間開發的趨勢；提出空間規劃如何有效實施，各主體如何協作等。
　　空間發展報告本身沒有約束力，但其提出的原則如果被某一規劃或法律采納，就有了約束力。聯邦政府不直接規定一個州該做什么，主要提出空間發展的原則。但這些原則是各州編制空間規劃的基本依據，甚至也是聯邦政府篩選政府投資項目的依據。
　　德國空間規劃的法定權限在各聯邦州和地方政府，聯邦政府僅擁有確立空間規劃總體框架的權限。所以，德國沒有一個涵蓋全德的有約束力的空間規劃。但聯邦政府和各州共同制定空間開發模式和指導原則，由各級政府組織實施空間開發。聯邦州以及地方規劃要將這些開發模式和指導原則細化為各自具體的規劃，各地方政府再以具有法律約束力的空間規劃來組織實施。空間規劃的重點在州一級，但越到基層，內容越具體，約束性越強。
　　(三)規劃的協調和決策?？臻g規劃的協調主要通過部長會議機制進行，聯邦規劃的決策權在內閣，但必須征得議會同意。
　　德國的規劃在決策前都要進行充分的協調?？臻g規劃的協調主要通過部長會議機制進行，聯邦政府負責空間規劃的部長和各州負責空間規劃部長定期就空間規劃問題召開會議。部長會議下屬若干專門委員會，負責一些規劃專題的協調，幾乎所有規劃涉及的問題都會在委員會進行充分討論，聯邦政府的官員可以把規劃草案或法案帶到委員會討論，各州的官員，也可以把本州的規劃草案或法案帶到委員會討論。這樣做，一是便于規劃通過后的有效實施，二是便于在主要由各州代表組成的第二議會通過。
　　聯邦規劃的決策權在內閣，但必須征得議會同意。議會是站在人民代表的立場來審查規劃，而不是站在立法機構的立場來審批規劃。各州制定的空間規劃草案，要提交聯邦政府過目，聯邦政府可以提出意見，但沒有批準權或否決權。州的規劃一旦通過，聯邦政府也必須受此約束。行政區的規劃必須得到州政府的批準，但州政府一般不是審定規劃的具體內容，主要是審查規劃編制程序的合法性。地方政府的規劃必須報行政區審批。
　　按聯邦政府規定，州與州之間的空間規劃必須進行協調。但實際上州與州之間的協調比較困難，沒有固定的協調程序。他們的做法是在規劃通過前將規劃草案送有關州過目。
　　德國各州都有比較嚴格的空間規劃或區域規劃法。規劃法不僅對規劃的基本內容進行了規定，對規劃編制主體、審批主體、規劃方法和程序等也做了規定。地方政府編制的土地利用、城市規劃等也必須符合各州規劃法的要求。
　　(四)地區規劃。地區不是一級政府，但負有編制行政區范圍內的空間規劃的職責，相當于我國地市合并前的地一級。
　　(五)鄉鎮規劃。稱為建設指導規劃，是有約束力的強制性規劃，建設指導規劃為兩級結構，即：土地利用規劃(準備性的建設指導規劃)和建設規劃(強制性的建設指導規劃)。
　　二、幾點啟示
　　(一)要重視規劃編制工作。規劃編制的基礎工作不扎實，規劃的銜接、評估和監督無人負責的狀況，很難保證規劃的質量，更難保障規劃的有效實施。
　　德國雖然是市場經濟國家，但各級政府都十分重視規劃工作。重視規劃的編制和實施。政府中從事規劃編制、協調、實施監督的工作人員占較大比例。以德國大斯圖加制特行政區為例，其規劃辦公室有常設人員1 4人，占行政區政府工作人員的5 0%。他們熟悉本區范圍內每一寸空間的現狀和未來的發展；有充足的時間與上一級或下一級的規劃進行銜接；有能力從事規劃實施的監督、評估甚至項目審查。
　　我國專門從事規劃工作的人員少，許多市縣都是在規劃編制時組成臨時的起草班子，不僅規劃編制的基礎工作不扎實；規劃的銜接、評估和監督更是無人負責。這種狀況，很難保證規劃的質量，更難保障規劃的有效實施。
　　(二)嚴格限定政府編制規劃的領域一一將規劃編制的領域嚴格限定在需要政府施加影響或進行社會公共管理的范圍。
　　德國盡管每一級政府都編制規劃，但規劃編制的領域被嚴格限定在需要政府施加影響或進行社會公共管理的范圍，對競爭性領域或產業，各級政府一般都不編制規劃。也正是因為編制的規劃數量很少，所以，每一級政府的規劃工作人員都可以集中力量做好少數幾個規劃。如德國大斯圖加特行政區1 4個規劃工作人員就編制一個規劃，而且是每1 0年編一次。
　　我國規劃數量看起來很多，但真正發揮作用的規劃少，在初步建立了市場經濟體制，對競爭比較充分的領域，無需政府編制太多的規劃。
　　(三)合理界定各級政府的規劃領域一一明確各級政府在規劃編制上的職責分工，增強規劃的層次感和針對性。
　　德國各級政府之間在規劃編制上有明確的職責分工，規劃的層次感、針對性很強。如德國聯邦政府主要負責跨區域的交通規劃，負責提出空間結構改善的原則；州政府負責落實聯邦政府的交通規劃和行政區域內軌道交通等方面的規劃，負責制定空間規劃法和編制州的空間規劃，負責審查大行政區空間規劃編制程序的合法性；大行政區的空間規劃，則是根據聯邦和州的空間規劃原則，具體劃定行政區內各類空間功能區；縣鎮等地方政府負責建筑或其他基礎設施的具體布點。
　　我國各級政府的規劃，同類規劃上行下效、簡單重復，上上下下都是同一戰略、同一方向、同一原則，甚至同一政策，規劃體系缺乏層次性，規劃內容缺乏針對性。應通過必要的法律或行政法規約束地方政府的規劃，規定地方規劃在什么領域、在什么情況下，不能與中央政府的規劃有沖突。在此基礎上，賦予地方政府，特別是基層的市縣政府更大的規劃權限，將市、縣域內的城鄉、土地、水利、交通、環境、公共服務以及其他確需政府規劃的領域納入到統一的規劃中，形成經濟社會發展與空間布局融為一體的規劃。
　　(四)強化空間規劃--注重協調空間結構和空間開發秩序。
　　德國的規劃體系是以空間規劃為主體的，其他歐洲國家如英國、荷蘭也是如此，歐盟委員會也于1999年發表了《歐洲空間發展前景規劃》?？梢?，協調空間結構和空間開發秩序，已越來越成為發達國家編制規劃的出發點和規劃的主要內容。
　　我國的空間更不寬裕，空間結構更不合理。空間開發秩序混亂。如不斷擴大的城鄉和地區差距、城市地下水資源超采帶來的地面沉降、超載放牧帶來的草原沙化，山地、林地、濕地過度開墾帶來的石漠化和水土流失，開發區和農村建房遍地開花帶來的耕地不合理占用，城市、鎮和村鎮規劃缺乏前瞻性和深度導致的反復拆遷，人口大流動帶來的交通干線擁擠、部分區域基礎設施的重復建設、特大城市無限度“攤大餅”帶來的“城市病”等。這些問題若不能很好地解決，不僅影響我們當代人的生存和生活空間，影響動植物的生存空間，更將影響后代人的生存和發展空間。忽視對空間開發的指導和約束，以及空間領域的規劃不協調。這種狀況已經不適應貫徹落實科學發展觀的要求。
　　(五)完善規范編制過程--用“低效率”的編制換取高效率的實施。
　　德國的規劃編制都有非常完善的過程，重點解決規劃編制中不同方面規劃和利益的協調，以取得共識，避免矛盾；編制一個規劃一般要三年甚至更長的時間。盡管看起來編制過程的效率較低，但一是可有效地避免規劃決策時的麻煩；二是避免實施過程中的矛盾。他們的觀念是，用“低效率”的編制換取高效率的實施。這也是值得我們學習的。盡管“十五”計劃編制時，我們的規劃編制過程有了很大改進，但仍有很大的改進余地。一是可以考慮把規劃編制時間拉長至三年；二是可以相對地減少“寫”規劃的時間，增加用于銜接規劃的時間；三是進一步規范編制程序，減少不必要的“扯皮”時間。
(六)制定規劃編制條例--應盡快制定我國的規劃編制條例或規劃法。
　　按依法行政的要求，規劃工作應納入依法行政的范疇，這也是德國的做法。我國至今尚無一部統一的規范政府各類規劃編制工作的法律或行政法規。為了使規劃工作納入法制軌道，應盡快制定我國的規劃編制條例或規劃法。通過規劃條例明確中央政府各部門和各地方政府在規劃方面的基本職能和主要工作領域，確定中央．和地方政府之間在規劃方面的分工，規范各類規劃編制過程中的協調程序、協調主體和協調內容，使規劃編制過程中不同級規劃、同級規劃、不同地區的規劃之間協調成為必須并有章可循。