賀雪峰：糧食安全與耕地保護

　　耕地是不可再生資源，十分寶貴。同時，土地又是人類進行各種活動的基礎，尤其是當前中國正在快速推進城市化，必然要將農業用地變成建設用地，每年新增城市建設用地都在數百萬畝，以致于全國人民都有了這樣的共識：城市化占用耕地會危及中國18億畝耕地紅線，將來無地可耕，誰來養活中國就會成為問題。也是因此，中國實行了世界上最嚴格的耕地保護制度，為了節約和保護耕地，國家出臺了很多制度，全社會也為保護耕地付出了昂貴代價。

　　但是，以上共識至少在某些方面是出于誤會，而有些保護土地的制度及付出的昂貴代價則顯然是不太合理的。甚至有些制度或代價僅僅是在拿保護土地說事。

　　從宏觀方面看，當前中國正處在工業化中期，正在快速工業化和城市化。工業化和城市化就必然要征收農地為建設用地，以容納越來越多城市人口和越來越龐大的經濟總量。一旦農民進城了，他們自然會退出他們在農村的宅基地和各種生產生活基礎設施建設用地。當前中國還有2億多畝農村宅基地，即使將來農民只退出1/2的宅基地，農民城市化也可以退出1億多畝宅基地，足夠當前中國快速城市化占用農地20年之需。再過20年，中國城市化已近完成，城市面積擴張也就完成了，或者說城市化就不用再占用農地了。這樣算來，城市化并未占用農地，而只是將之前農民在村莊進行生產生活的設施用地（宅基地）用于了城市建設而已。

　　有人說，當前農民進城，城市在擴張，在占用農地，農民卻沒有退出宅基地，這樣造成了土地的嚴重浪費。這種說法顯然沒有懂得農民進城務工經商卻沒有退出宅基地的原因。農民現在進城，但大部分并沒有在城市獲得穩定就業和有保障收入，他們還需要將農村宅基地留下來，以防萬一進城失敗可以返回農村。在當前中國經濟發展階段和所處國際經濟結構中的位置，進城農民不可能都在城市體面安居，其中總會有一個相當數量的失敗者，他們返鄉，返回村莊熟人社會和小農經濟中，可以解決溫飽，獲得體面，找到歸宿，這是極其重要的。這是他們的基本人權。而隨著中國經濟進一步發展和在國際經濟分工中位置的改善，越來越多進城農民可以在城市體面安居，他們就不再要返鄉，農村的宅基地將自然退出復墾為耕地。

　　從微觀上看，當前中國土地仍然具有極強的生產糧食的能力，足以養活中國。中國糧食產量十一連增即是證明。不僅如此，而且在全國農村都普遍出現了土地拋荒，尤其是農田復種指數的降低，之前種兩季，現在只種一季。在存在普遍拋荒且復種指數不高的情況下仍然能保持糧食產量十一連增，以致于國家糧庫裝滿，保護價收購糧食難以執行，糧價疲弱，這就說明，只要糧食產量下降，市場上糧價上漲，農民完全有能力在短期內提高土地的復種指標，以及將拋荒土地重新耕種起來，從而在短期內快速提高糧食產量。這個意義上講，糧食安全問題不應該理解每一年具體生產出了多少糧食，而應理解為中國耕地上有多大的糧食生產潛力。有潛力是關鍵，具體每年生產多少糧食，得看對糧食的需求和市場價格。

　　在中國仍然有大量土地拋荒和更大面積耕地降低了復種指數的情況下，中國依然可以獲得糧食產量十一連增和充足的糧食供給，就說明了中國糧食增產潛力巨大，糧食安全沒有問題。

　　再來看土地拋荒。當前中國的土地拋荒并非將宜耕土地拋荒。在土地宜耕的地區，耕地正被農民精心耕種。不是無人種地而是無地可種，幾乎所有地區農民都希望通過擴大耕種面積來形成適度規模經營。

　　有沒有拋荒？當然有的，這些拋荒集中在兩類地區，一類是山區，尤其是高寒地區，本來就不適宜耕種的土地，應當退耕還林；一類是宜耕，但因為人民公社時期修建的灌溉體系被破壞，而難以有效灌溉，以致于十年九旱的耕地，農民因此拋荒不種。這兩類被拋荒的耕地約在億畝。集中在一些地區，拋荒會給人留下深刻印象。

　　高寒山區應當退耕還林的耕地，就退耕還林好了，因為生態與糧食同樣重要。宜耕但僅僅是灌溉不便或作業不便地區的耕地拋荒，應當通過土地整理來使之便于耕種。前不久在L縣H鎮調研，這個鎮的幾個山區村都有大面積拋荒，比如石村共有360畝耕地（水田和旱地），竟有180畝常年拋荒；竹村1035畝耕地，有大約400畝耕地拋荒；汪村有2090畝耕地，拋荒大約700畝。H鎮幾個邊遠的海拔500來左右的村都有占總耕地1/3強的拋荒面積。之所以拋荒，有兩個原因，一是土地過于分散，耕種不便，二是人民公社時期修建的較為完善的灌溉體系解體，十年九旱，無法耕種。尤其是沖田和塝田，塊小且灌溉困難。H鎮鄉村干部估計，若每畝投入3000元進行小塊并大塊的改造，并維護好之前的灌溉體系，應該可以將目前拋荒的耕地變得宜耕，農民愿意耕種，每畝都可以達到1000斤以上產量。

　　換句話說，只要大約每畝3000元，就可以將目前被拋荒的數千萬畝耕地復墾生產糧食，也就是增加了數千萬畝耕地。3000元/畝復墾被拋荒的數千萬畝耕地，需要一千多億元，僅僅相當于全國投入土地整理一年的經費。

　　當前為保護耕地，國家采取了兩項具體措施，一項是占補平衡，一項是增減掛鉤。所謂占補平衡，是指全國各省市進行建設占用耕地的，要補充同樣面積的新增耕地，一般有三種辦法，一是開荒、二是整理、三是復墾。所謂“增減掛鉤”，即城市建設占有土地與農民退出農村建設用地面積掛鉤。如果嚴格執行了占補平衡，從理論上講，全國城市建設就不會因為占用耕地而影響18億畝耕地紅線，因為占用耕地之前已補充了新增耕地。補充新增耕地是要成本的，因為開荒、整理和復墾都要成本。目前全國不同地區補充耕地的價格差異極大，沿海地區每畝可達十多萬元，中西部地區每畝幾千元不等。

　　與“占補平衡”相同，“增減掛鉤”也是不會減少耕地，因為按這個政策，只有當農村復墾建設用地為耕地，城市才能新增同樣面積的占用耕地面積。不同的是，“增減掛鉤”所復墾集體建設用地一般為農民的宅基地，復墾宅基地就勢必先要拆農民的房子，要拆農民房子又先要為農民建房。這樣一來，增減掛鉤，每復墾一畝農村集體建設用地從而獲得同樣之多的一畝建設用地指標，就可能要花費十多萬元甚至幾十萬元，在某些地區甚至達到一百多萬元的巨額成本。而且這還未計算其中產生的社會成本如山東撤村并居所帶來的治理難題。

　　占補平衡也好，增減掛鉤也罷，目的都是要保護耕地，而為保護耕地花費每畝數十萬元的成本，這樣的成本完全可以到戈壁上造地了。而在L縣這樣的低山高丘地帶有大量拋荒的耕地，只要稍有投入就可以變成高產糧田卻被荒廢在那里，無人過問，豈不是很諷刺！

　　更為諷刺的是，當前中央政策中集約節約用地，要求通過對所謂城市低效用地的改造來達到節約用地的目標。其實，所謂城市低效用地上面有著密集的建筑，拆遷重建的成本高達數百萬元/畝，為節約土地，搞成如此天價的代價，在當前中國經濟發展仍然不夠，建筑強度仍然不足的情況下面，就不只是資源浪費，而且是不可理喻。中國的寶貴資源應當用于發展高科技，而不是在保護耕地的名義下面被白白浪費。中國土地上附著的價值來自經濟發展，唯有繼續以土地支持中國經濟發展，推動產業升級，發展高新科技，中國才有希望走出中等收入陷阱。

　　最近這些年，在保護耕地這一語境下面，在土地上的浪費了巨額資源，似乎整個中國能否走出中等收入陷阱，由世界體系邊緣國家變成世界體系中心國家，關鍵只在于中國少了那么1~2億畝耕地，以至于我們為了保護耕地而極大地浪費了本來應有用于科技進步和產業升級的資源。這是在是誤會了當前中國發展階段的主要矛盾啊！