論市政公用設施服務的市場化供給

　　秦　虹 建設部政策研究中心副主任

　　新年伊始，建設部《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》發(fā)布，這既是貫徹“十六”關于“推進壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機制”的具體舉措，也是通過改革促進市政公用事業(yè)發(fā)展的重要決定。

　　市政公用設施服務指城市中供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、垃圾收集與處理、園林綠化等市政公用設施提供的公共服務。市政公用設施服務的市場化供給是指服務由政府所屬機構直接生產(chǎn)供給，向在政府的規(guī)劃和管制下，由市場上各種所有制主體生產(chǎn)和供給的轉變過程。

　　一、 為什么要市場化

　　在傳統(tǒng)體制和觀念中，城市中的市政公用服務因為存在著規(guī)模效益明顯、消費的排他性性低、沉淀成本大、投資大而回收期長、自然壟斷等種種經(jīng)濟技術特征，因而從理論上講，由政府統(tǒng)一生產(chǎn)和供給可以保證公平而有效率。但各國的實踐證明，由于政府供給是以計劃安排為主，缺少競爭，從而產(chǎn)生兩方面的主要問題，一是這些政府性機構冗員嚴重、官商作風、服務拖延、投資浪費等問題普遍存在；二是過渡依賴政府投資，受政府財政能力的限制，市政公用設施服務的投資不足成為難以克服的障礙。

　　我國市政公用設施服務是以國有企業(yè)和事業(yè)單位提供為主，這兩方面的問題也很突出。以供水企業(yè)為例，在2000年的資料顯示，供水企業(yè)的全員勞動生產(chǎn)率最高與最低城市相比相差74倍。據(jù)對某個中等城市的調(diào)研，該城市的供水企業(yè)只需120人，現(xiàn)有260人，由于人員負擔過重，企業(yè)每年虧損590萬元，更可怕的是在就業(yè)難的形勢下，無破產(chǎn)之憂的供水企業(yè)還面臨著被迫進人的種種壓力。許多城市的道橋建設養(yǎng)、街道清掃和垃圾收集處理、污水處理、園林綠化等是由事業(yè)單位承擔的，在北方的某些城市，由于冬季嚴寒，這些園林綠化服務事業(yè)單位職工只得工作大半年，但按規(guī)定國家必須承擔全年的工資，并按期漲工資，政府對市政服務的投入與實際產(chǎn)出相脫節(jié)，造成資金使用效率的低下。在投資方面，我國曾經(jīng)歷過單一依靠政府投資導致的市政服務的投資不足，使城市市政公用設施服務出現(xiàn)長期“欠帳”的困難局面。末來20年我國進入全面建設小康社會的關鍵時期，城鎮(zhèn)化速度將加快，對市政服務的需求是巨大的，完全依靠城市財政投資發(fā)展市政公用設施服務顯然不可行，目前某些城市過度透支土地資源籌資或過度負債搞建設也是不可持續(xù)的。開放市政公用設施服務市場，實行市政公用設施服務的市場化改革，運用市場機制改善服務供給能力、質(zhì)量和效益，勢在必行。

　　二、 市政公用設施服務市場化供給的特征

　　以政企不分、政事不分壟斷經(jīng)營為主的市政服務，其特征是政府是市政服務的唯一提供者和生產(chǎn)者，集決策、管理、監(jiān)督、生產(chǎn)、服務與一身，市政服務提供量的多少是根據(jù)計劃而不是根據(jù)市場需求來決定的，政府承擔了市政服務的所有責任和風險，消費者對所提供的市政服務沒有選擇權，服務的優(yōu)劣無法從市場渠道得到判斷，服務或產(chǎn)品價格主要由計劃確定。而市政服務的市場化供給是以打破壟斷、開放市場為前提的，其特征既表現(xiàn)為市場經(jīng)濟本身的內(nèi)在要求，又有作為一種公共服務所應具有的特殊性質(zhì)，主要特征大致可以概括如下：

　　1、政府與生產(chǎn)者角色分離。在市場化供給的條件下，政府仍將是市政公用設施的服務規(guī)劃者和決策者，但不再是服務的生產(chǎn)者，生產(chǎn)者既可以是國有企業(yè)，也可以是民營企業(yè)、外資企業(yè)或個體經(jīng)營者。政企分開，市政公用設施服務的決策、監(jiān)督職能與生產(chǎn)職能相分離，這是實現(xiàn)市場化供給的重要特征。在市場化供給的條件下，政府部門根據(jù)規(guī)劃和公眾需求決定增加或改善何種市政服務，至于由誰來投資、誰來生產(chǎn)、如何實施，則采用市場機制的辦法，由市場競爭所決定。政府不再對市政公用設施企業(yè)的經(jīng)營管理有決定權，包括企業(yè)領導者的確定、用工多少、成本核算、盈虧效益、質(zhì)量控制等企業(yè)經(jīng)營方面的各種事務。

　　2、政府管制與市場競爭有機結合。盡管城市的供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、垃圾收集與處理、園林綠化等市政服務所具備的公共物品特性的程度有所差異，如排水比供水有更明顯的公共物品特性，但總體上它們都可以歸為城市的公共服務類。政府對公共服務的責任是市政公用設施服務實施政府管制的理論基礎。政府管制是政府對市政公用設施服務市場的直接干預，具體表現(xiàn)為政府依據(jù)法律法規(guī)對市政公用設施企業(yè)的市場進入、價格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務條件施加直接的行政干預。但政府管制不等于政府直接提供生產(chǎn)，也不等于政府有權隨意決定由誰來生產(chǎn)。生產(chǎn)者的確定應當引入市場機制。對非經(jīng)營性服務，如街道保潔、綠化等應采用政府采購的方式，招標選擇生產(chǎn)者，對經(jīng)營性服務，如供水、供氣等，應當通過特許權授予的方式，競爭招標選擇投資者或經(jīng)營者，即在特定時期內(nèi)，通過競爭性招標把特許權授予特定的企業(yè)。政府管制下的競爭是市場化供給的又一特征。

　　3、合同約束取代行政管理。在壟斷經(jīng)營的條件下，政府對其所屬的企業(yè)和事業(yè)單位是一種行政管理關系，它既包括人事任命、組織機構設置、職工福利等非經(jīng)營活動，也包括投資審批、服務對象確定、虧損補貼等經(jīng)營活動，這種行政管理關系之密切，幾乎可以將這些企事業(yè)單位等同于這個領域政府的代表。而市場化供給機制建立后，政府作為市政公用設施服務需要的提出者，通過合同的方式與服務的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關系，這種合同大致可以分為兩類，一類是由政府付費的服務承包合同，另一類是由消費者付費的特許經(jīng)營合同。政府與服務提供者通過合同建立起的經(jīng)濟關系，對雙方都有約束作用，一旦服務沒有達到質(zhì)量標準，政府有權重新選擇服務者，一旦出現(xiàn)糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設施服務真正具備了市場經(jīng)濟的素質(zhì)。由行政管理向合同關系轉化，是市政公用設施服務市場化供給的第三個特征。

　　4、投資和生產(chǎn)主體多元。市政公用設施服務市場化供給的第四個特征就是投資和服務主體多元化。這個多元化不僅僅指國內(nèi)、國外、國有、民營、個體、合資、股份等各種投資者均可投資，而且指市政公用設施的服務市場不能有唯一的生產(chǎn)者，不論這個唯一的生產(chǎn)者是什么所有制性質(zhì)。因為只要它是唯一的，必然就是壟斷的，政府或消費者就無從對其所提供的服務進行比較和判別，也就無法進行選擇。市政公用設施服務市場應是一個由企業(yè)、民間投資者和外商投資者等多元投資主體共同參與的有序競爭格局，各種投資者凡是具備條件的，均可以通過競爭成為生產(chǎn)者。總之，在市場化供給的條件下，投資和生產(chǎn)主體應是多個競爭的，投資者或生產(chǎn)者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投資能力、經(jīng)營業(yè)績、信譽等級等成為進入市政服務市場的首要條件。

　　5、投資的風險、責任、回報分散。盡管大多數(shù)市政服務行業(yè)有需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流量大、政府關心、社會關注等投資優(yōu)勢，但與其它行業(yè)一樣，同樣存在投資風險，特別是市政服務投資額大、涉及政治和社會等多種因素、建設期和回收期長，投資風險更具獨特性。在政府承擔全部投資時，所有風險、責任和回報都由政府承擔。在市場化條件下，則是按照政府與投資者和生產(chǎn)者的角色分工不同，風險、責任、回報分別各自承擔。美國學者E.S.Savas曾提出基礎設施投資存在的風險包括：商業(yè)風險，如“成本超出風險”、“經(jīng)營風險”、“利潤風險”；財政風險，如“債務償付風險”、“匯率風險”等；政治風險，如“價格規(guī)制風險”、“充公風險”、“轉資風險”、“爭端解決風險”等；其它風險，如“技術風險”、“環(huán)境風險”、“不可抗力風險”等。所有這些風險，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔，屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，由政府承擔，屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔。所以，風險、責任、回報的合理分擔機制，是市政公用設施服務市場化供給的第五個特征。

　　三、 市政公用設施服務市場化供給的實踐效果

　　改革開放以來，特別是近幾年，我國開始了市政公用設施服務市場化改革的探索，取得了不少實踐經(jīng)驗和一定的效果。這些效果主要是：

　　1、資金使用效率得到提高。以排水、道路保潔、綠化等服務為例，過去是按定額由財政撥款給政府所屬的事業(yè)單位。據(jù)對青島、沈陽、鞍山等市的調(diào)研，這些城市對以上服務實行競爭招標后，在服務質(zhì)量不降低的前提下，節(jié)省資金達到20-50％。南京、青島、貴陽等市在公交行業(yè)實行市場化改革后，在競爭的壓力下，人車比由原的16：1左右達到4：1左右，車況改善、服務質(zhì)量明顯提高，公交行業(yè)由虧損轉為盈利。

　　2、建設資金來源渠道得以擴展。無論是北京第十水廠外資BOT項目，還是長沙第八水廠的民營BOT項目的成功實施，表明在市場化下，社會資金參與市政公用設施建設，可以有效地解決政府投資不足的矛盾，可以在市場機制的運作下，充分體現(xiàn)外資企業(yè)和民營企業(yè)靈活、高效、重質(zhì)量、重管理的特點。

　　3、促使國有企業(yè)改革，引進先進的經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗。上海、天津、青島等城市通過與國外水務公司合資，合作經(jīng)營現(xiàn)有企業(yè)，不但盤活了公用設施存量，為政府投入新的設施建設提供了資金，而且通過合作經(jīng)營，迫使原國有企業(yè)進行改革，改進了原國有企業(yè)的經(jīng)營機制，提高了企業(yè)經(jīng)營效益。

　　4、分擔了政府投資公用設施的風險，減輕了財政補貼壓力。在投資多元化的條件下，本來由政府承擔的融資風險、建設風險和經(jīng)營風險，改由新的投資者承擔，由于準予進入的企業(yè)一般是融資能力強，風險意識強，經(jīng)營業(yè)績好的外資企業(yè)或民營企業(yè)，因而相應減少了政府風險，減輕了財政補貼壓力。

　　5、提高了市場的競爭活力。在一些城市市政公用設施市場開放的行業(yè)中，由于外資涌進和民營資本的進入，原國有企事業(yè)單位將面臨著競爭的壓力，過去長期以來由政府所屬企事業(yè)壟斷本地區(qū)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)、輸送、銷售等所有環(huán)節(jié)的做法已難維持，市場競爭的局面初步形成，競爭產(chǎn)生效率的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。

　　四、 市政公用設施服務市場化供給的政策推動

　　目前市政公用設施服務市場化供給的政策方向已經(jīng)明確，建設部《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》提出了明確的要求。提出鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設，形成多元化的投資結構。允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營。采取公開向社會招標的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權特許經(jīng)營。通過招標發(fā)包方式選擇市政設施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性設施日常養(yǎng)護作業(yè)單位或承包單位。

　　此前，國家一些政策也對推進市政公用設施服務市場化供給提供了必要的政策環(huán)境，如2001年12月11日，國家計委《關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》，指出要逐步放寬投資領域。除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎設施和公益事業(yè)項目建設。2002年1月，《“十五”期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領域參與服務業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險、中介服務等行業(yè)的市場準入。國務院有關部門要盡快制定并公示有條件準入的領域、準入條件、審批確認等準入程序以及管理監(jiān)督辦法。2002年3月4日公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導》中，原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領域。2002年10月國家計委、建設部、環(huán)保總局出臺《關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，提出改革價格機制和管理體制，鼓勵各類所有制經(jīng)濟積極參與投資和經(jīng)營，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化，形成開放式、競爭性的建設運營格局。

　　目前各地需要根據(jù)國家政策要求，制定出開放市政公用設施市場的范圍、步驟和關鍵細節(jié)，要防止停留在一般的宏觀號召而缺少具體可操作性政策的傾向。制定具有可操作性政策，關系到市場化改革的進程，要特別加以研究和明確，如經(jīng)營性市政公用設施實行特許經(jīng)營，如何對待新建設施的產(chǎn)權問題，特許經(jīng)營期限如何確定、特許經(jīng)營權獲取是否要付費、特許經(jīng)營到期后資產(chǎn)如何處置、現(xiàn)企事業(yè)單位如何平穩(wěn)改革、如何平衡價格（收費）與企業(yè)回報的關系、如何建立必要的補貼機制、政府如何實施有效監(jiān)管等等問題。在這些問題上，既要借鑒國際上成功的經(jīng)驗，也要找出適合我國的特點的有效做法。