城市現(xiàn)代化建設(shè)中法律糾紛問題的調(diào)查與思考續(xù)

城建糾紛案件類型多樣，起因紛繁復(fù)雜，但從整體上看，卻受著同樣的時(shí)代背景與地方發(fā)展特色所左右。就宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平而言，南京市在經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)活力等指標(biāo)上與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、廣州、深圳等地仍具有較為明顯的差距。加之南京市眾多的老國有、集體企業(yè)負(fù)擔(dān)重、債務(wù)多，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在較嚴(yán)重的缺陷，外資經(jīng)濟(jì)、混合制經(jīng)濟(jì)參與程度不高，導(dǎo)致房地產(chǎn)建設(shè)行業(yè)有效競爭不足，建設(shè)行業(yè)的市場發(fā)育遠(yuǎn)未規(guī)范有序。與此相對應(yīng)，由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的行政管理則呈現(xiàn)出相對落后、僵化的局面，傳統(tǒng)上政府主導(dǎo)型的處于優(yōu)勢地位與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下管理規(guī)范的缺位并存，導(dǎo)致營造城市建設(shè)經(jīng)營環(huán)境的合力失衡。政府的巨大影響力雖然在城建糾紛協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了直接而快捷的作用，但卻超出了行政引導(dǎo)調(diào)控的必要界限，市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則在宏觀調(diào)控下的自由運(yùn)行機(jī)制乏力。而處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)信用與社會(huì)責(zé)任觀念普遍缺失，市民中也出現(xiàn)了公德意識淡化、自私心態(tài)放縱的道德滑坡現(xiàn)象，大量相關(guān)法律糾紛蔓延。在我國正式加入世界貿(mào)易體系、外資大量涌入的今天，信用與責(zé)任觀念已成為考驗(yàn)城市管理水平與投資軟環(huán)境建設(shè)水平的重要指標(biāo)，成為以城建促發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這其中的反差必須引起我們足夠的重視。由以上分析出發(fā)，我們提出以下觀點(diǎn)與建議，以求對促進(jìn)與保障城市現(xiàn)代化建設(shè)的順利發(fā)展。
　　
(一)以“經(jīng)營城市”理念為指導(dǎo)，自覺將各項(xiàng)工作納入到城建總體框架中。當(dāng)前必須把整合各方面力量的配置放在首位，著力強(qiáng)化大局意識，以完整明確的城建戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)城市立法、行政管理執(zhí)法、司法審判乃至基層群眾自治等各領(lǐng)域的工作與相關(guān)社會(huì)資源，徹底摒棄長官意志至上、任意立項(xiàng)、機(jī)械執(zhí)法、簡單執(zhí)法等弊端，改變以往工作中存在的或單兵作戰(zhàn)、或多頭管理，執(zhí)法資源嚴(yán)重浪費(fèi)的不合理現(xiàn)象，使各項(xiàng)相關(guān)管理活動(dòng)都自覺地統(tǒng)一到科學(xué)經(jīng)營城市的思路上來，為城建大局服務(wù)。
　　
(二)突出規(guī)劃的先導(dǎo)作用，提高城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性、超前性和現(xiàn)代化水平。在城市建設(shè)體系規(guī)劃上應(yīng)強(qiáng)調(diào)：綜合評價(jià)區(qū)域和城市的發(fā)展與開發(fā)建設(shè)條件，科學(xué)預(yù)測區(qū)域經(jīng)濟(jì)與人口增長，確定城市現(xiàn)代化進(jìn)程各階段目標(biāo)；由本區(qū)域的城市發(fā)展戰(zhàn)略入手，合理劃分城市功能區(qū)，進(jìn)一步理順城市體系的空間布局；統(tǒng)籌安排各區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)與社會(huì)設(shè)施，明確對自然和人文景觀以及歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)的原則和措施，保證城市特色和人居環(huán)境。
　　
(三)加強(qiáng)制度建設(shè)，理順城建開發(fā)矛盾。當(dāng)前尤其應(yīng)在以下方面加以完善健全：一是強(qiáng)化土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)。確保基本農(nóng)田面積，進(jìn)一步加大土地儲(chǔ)備力度，合理調(diào)整建設(shè)用地與基本農(nóng)田的關(guān)系，處理好土地行政征用權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)的關(guān)系，依法查處土地違法事件，規(guī)范用地手續(xù)，提高監(jiān)管能力并保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，從宏觀上對土地的供求關(guān)系進(jìn)行合理的調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)土地動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)。二是規(guī)范房地產(chǎn)市場，控制房價(jià)，通過對商品房售價(jià)進(jìn)行定期檢查等多種方法確保公平有序、良性循環(huán)的房地產(chǎn)市場體系得以正常運(yùn)行，遏制房地產(chǎn)開發(fā)過程中的超高利潤等不合理現(xiàn)象。三是制定統(tǒng)一的拆遷安置辦法，把拆遷補(bǔ)償融入市場機(jī)制，根據(jù)市場供需狀況確定補(bǔ)償額，根據(jù)土地的具體區(qū)位條件及商品房銷售價(jià)格的波動(dòng)對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，可考慮通過一定的比例系數(shù)將被拆遷房屋與相同區(qū)位商品房價(jià)格掛鉤，以確保被拆遷居民能夠承受重新購房的經(jīng)濟(jì)壓力。四是加快物業(yè)管理、規(guī)范相鄰關(guān)系等方面的立法，明確物業(yè)管理的性質(zhì)及依據(jù)，規(guī)范業(yè)主委員會(huì)的職能與地位，加強(qiáng)社區(qū)管理及相鄰建筑與設(shè)施使用的公共管理，以消除糾紛，促進(jìn)城建工作的順利進(jìn)行。
　　
(四)革新城市管理理念，以服務(wù)意識切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。傳統(tǒng)的城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域多著重于“管”、“卡”、“治”的觀念，而在我國加入WTO以后，城市建設(shè)管理邁入新階段的今天，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)服務(wù)意識，以被管理者的需求為出發(fā)點(diǎn)，以其滿意為終結(jié)點(diǎn)。成立綜合性的城市管理行政執(zhí)法局，統(tǒng)合行使處罰權(quán)，實(shí)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域的管理審批權(quán)與監(jiān)督處罰權(quán)的適當(dāng)分離，確立科學(xué)化、人性化、“以被管理者為本”的全新管理思路，以動(dòng)態(tài)式目標(biāo)的長效管理模式替代傳統(tǒng)上運(yùn)動(dòng)式、突擊式的城市管理方式，實(shí)現(xiàn)城市管理體系質(zhì)的飛躍。借鑒國內(nèi)外成功范例，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提升城建管理水平。
　　
(五)提高政策透明度，建立規(guī)范的政務(wù)公開制度，逐步實(shí)現(xiàn)由依政策辦事向依法辦事轉(zhuǎn)變。如調(diào)查數(shù)據(jù)所顯示，紅頭文件紛雜、政出多門，政令公開制度未得到徹底落實(shí)，是引發(fā)城建糾紛的一大流弊。為進(jìn)一步適應(yīng)加入WTO、提升城市管理水平的需要，政府應(yīng)逐漸淡出一些具體執(zhí)法領(lǐng)域，以體系嚴(yán)謹(jǐn)、責(zé)權(quán)利明確的地方性立法、政府規(guī)章對市民生活及執(zhí)法規(guī)范加以規(guī)范。對制定的政策法規(guī)，應(yīng)向市民進(jìn)行公示，依靠具體細(xì)致、可操作性強(qiáng)的規(guī)章制度，保障人民群眾的參與權(quán)和知情權(quán)。
　　
(六)切實(shí)解決城市現(xiàn)代化建設(shè)中的依法行政問題。城市現(xiàn)代化建設(shè)中大量糾紛的產(chǎn)生與行政部門的執(zhí)法觀念、執(zhí)法藝術(shù)有著密切的聯(lián)系。而我國加入WTO后，客觀上要求政府及時(shí)改革與國際規(guī)則不相適應(yīng)的管理制度和行為方式，建立與國際慣例相銜接的運(yùn)行機(jī)制，提高政府管理水平。落實(shí)到城市建設(shè)行政管理工作中，就是要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須全面樹立法治意識和程序正當(dāng)?shù)挠^念，杜絕任意執(zhí)法、濫用執(zhí)法裁量權(quán)、執(zhí)法行為不規(guī)范、不統(tǒng)一的現(xiàn)象，學(xué)會(huì)從法律中汲取城市建設(shè)和發(fā)展必要的執(zhí)法資源，以法定程序規(guī)范自身管理行為，公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，切實(shí)承擔(dān)起管理責(zé)任與執(zhí)法責(zé)任，消除執(zhí)法死角。
　　
(七)以誠信為導(dǎo)向，促使房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)單位健康經(jīng)營。當(dāng)前房地產(chǎn)糾紛案件的起因既有舊體制的桎梏，又有市場取向改革所帶來的沖擊，僅以單純的“嚴(yán)刑峻法”并不能完全解決問題，只有在完善城建法制、依法行政、依法裁判的同時(shí)，通過經(jīng)濟(jì)、行政、制度設(shè)置、道德建設(shè)等多種手段積極引導(dǎo)市場主體走誠信經(jīng)營的道路，樹立正確的經(jīng)營理念、理性的經(jīng)營方式、穩(wěn)妥的經(jīng)營作風(fēng)與守法的經(jīng)營意識，使其成為自覺學(xué)法、用法的“精明”經(jīng)營者。只有徹底摒棄不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與法治社會(huì)要求的行為方式和觀念，才能從根本上培育出健康有序的市場環(huán)境，進(jìn)而以成熟的市場機(jī)制切實(shí)推進(jìn)城建工作。
　　
(八)以轉(zhuǎn)型為契機(jī)，適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)需要，構(gòu)建新型基層工作網(wǎng)絡(luò)。對于現(xiàn)代城建管理體系來說，隨著“單位人”向“社區(qū)人”的過渡，大力建設(shè)作為城市基本構(gòu)成單位的社區(qū)已成為一項(xiàng)必需任務(wù)。各級政府及社區(qū)派出所等各基層組織，必須齊心協(xié)力，共同建立起反應(yīng)迅速的社情民情分析體系和社區(qū)思想政治工作及中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，細(xì)化社區(qū)管理體系，不斷提升社區(qū)功能，為社區(qū)居民提供更多的相互溝通、交往的環(huán)境與條件，以新型社區(qū)關(guān)系推動(dòng)市民生活質(zhì)量、生活節(jié)奏與生活方式的全面改善，最終促進(jìn)城市的現(xiàn)代化。
　　
(九)以教育為杠桿，引導(dǎo)公民行為自覺融入國家和社會(huì)的整體發(fā)展潮流。在正確認(rèn)識并有效保護(hù)公民享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)與生活安寧權(quán)的同時(shí)，應(yīng)全面貫徹《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》，扎實(shí)開展行之有效的宣傳教育活動(dòng)，提倡健康、文明的社會(huì)風(fēng)尚，引導(dǎo)公民以大局為重，防止個(gè)人私利的無節(jié)制膨脹，使人民群眾知法、懂法、守法，提高法制觀念、道德素質(zhì)與主人翁意識，正確處理日常糾紛，為城市建設(shè)創(chuàng)造良好的法制和道德環(huán)境。
　　
(十)提高人文環(huán)境意識，增強(qiáng)城建工作在營造城市現(xiàn)代化環(huán)境中的地位與作用。城市現(xiàn)代化建設(shè)開發(fā)過程中對文物、環(huán)境的保護(hù)不可或缺。我們認(rèn)為，城建工作的進(jìn)程同時(shí)也是打造現(xiàn)代化發(fā)展環(huán)境的過程。這個(gè)過程，不僅僅在于蓋起了多少幢高樓、建設(shè)了多少高檔小區(qū)，更在乎于要構(gòu)建起一種健康和諧、有序發(fā)展的人文、生活、生態(tài)環(huán)境，要做到上至政務(wù)管理、下至物業(yè)管理，都自覺地意識到是在為城市的投資環(huán)境服務(wù)，是為城市的現(xiàn)代化建設(shè)環(huán)境服務(wù)，做到城建工作中人人是環(huán)境、事事是環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)人文活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和互動(dòng)。