土地利用總體規劃修編勢在必行

　　２００２年，有一項工作緊鑼密鼓卻又不事張揚，那就是土地利用總體規劃修編試點。在回顧國土資源工作一年大事的時候，讓我們掀起薄薄的面紗，了解一下土地利用總體規劃修編試點工作。
　　
　　記者：對于新《土地管理法》頒布后修編實施的土地利用總體規劃，人們習慣稱為第二輪規劃，這是有別于上個世紀八九十年代的第一輪規劃而言的。對第二輪規劃的實施如何評價？
　　
　　負責人：評價規劃實施的基本形勢，我們的看法是，全國總體形勢良好，省與省之間不平衡，有的地方矛盾較突出。
　　
　　１９９７年至２０００年，全國年均建設占用耕地２７４萬畝，控制在全國規劃確定的階段性指標之內，與１９９１年至１９９６年年均４４０萬畝相比，下降了３７％，２００１年全國建設占用耕地２４５．５萬畝，比前幾年又有所降低。這些數字表明，規劃確定的主要目標是基本合理的。
　　
　　從省一級情況分析，中南和西北１７個省（區）實際用地量低于規劃指標，東南沿海和西南１４個省（區、市）超過規劃指標。
　　
　　但毋庸置疑的是，通過規劃實施，規劃的法律地位已經確立，各級政府執行規劃的意識明顯加強，規劃的重要作用已初步顯現。
　　
　　記者：規劃的目的在于實施。在實施中發現了規劃的不適應之處，如有的省（區、市）已經用了規劃到２０１０年的大部分用地指標。規劃與實際情況存在差距。其主要原因有哪些？
　　
　　負責人：首先，為了應對形勢的變化，保持國民經濟持續、快速、健康發展，國家調整、出臺了一系列重大戰略和政策，如擴大內需、加快基礎設施建設、西部大開發等，國家及各地根據需要提前和新上了許多重大項目。城鎮化戰略的實施、生態環境建設的進行和我國加入ＷＴＯ，對土地利用產生了重大影響。另外，隨著市場經濟的發展，建設中的不確定因素增加，也使已經批準的規劃出現了一些不適應。
　　
　　記者：最近聽到這樣一個說法，全國有１００多個城市以不同形式提出要建設“國際化都市”。還有些地方大規模建設“大學城”、“科技園”。這些因素對規劃的實施有何影響？
　　
　　負責人：可以說，這些是第二輪規劃實施中遇到的突出問題。發展是硬道理，我們支持和服務好發展。一些地方為了加快當地經濟發展和城鄉建設，制定了地方性政策措施，有些政策措施與國家嚴格控制非農業建設用地，保護農用地特別是基本農田的精神是不相符的，對土地利用總體規劃的實施形成了很大沖擊。主要表現：
　　
　　一是一些地方領導對經濟發展規律和城市發展規律認識不足或片面追求政績，盲目擴大城市規模，甚至把擴大城市規模、建設所謂的“形象工程”作為城市“跨越式發展”的標志，近期編制的城市總體規劃中，城市建設用地規模大都成倍甚至成數倍擴大。
　　
　　二是小城鎮無序發展，遍地開花，造成大量土地浪費，環境污染嚴重。
　　
　　三是盲目建設“大學城”、“科技園”等各類城、園、區，圈占了大量耕地及其他好地，加劇了規劃實施中的矛盾。最近有關部門對東、中、西部５個省的開發區進行了調查。總的來看，國家級開發區是好的，省級以下開發區存在明顯問題，５省共有各類開發區１５５個，占地２７６３平方公里，實際開發面積僅為３０％，但有的地方仍提出擴區要求。四是公路、鐵路、機場等基礎設施也不同程度存在重復建設、占用大量農地等問題。
　　
　　記者：在大家心目中，規劃就是權威。規劃也需要根據客觀形勢的發展加以修編，才能維護其權威。新一輪的規劃修編的試點已經啟動，試點的主要任務是什么？
　　
　　負責人：從２００２年４月份開始，我們在全國東、中、西部選擇了有代表性的１２個縣、市進行試點，對規劃的目標進行調整充實，為明年部署新一輪修編探索思路。此次規劃修編試點，統一以２００１年為規劃基期，２０１５年為規劃期。整個試點工作將于２００３年６月結束。
　　
　　試點要總結上一輪規劃編制和實施的經驗，包括取得的成效、存在的問題及其原因。要充分肯定成績，同時不回避矛盾，并把重點放在如何解決這些矛盾和完善規劃上。
　　
　　記者：大家對規劃修編都很關注，特別是在新形勢下如何正確處理保護耕地與保障建設用地的關系。部里對這一問題有何考慮？
　　
　　負責人：有些地方希望通過規劃修編，降低耕地保有量，增加建設用地指標。必須指出，這不是規劃修編的目的。規劃修編的宗旨就是如何更好地體現保護耕地的要求。保護耕地是法定的基本國策。江澤民同志在２００２年中央人口資源環境工作座談會上指出，保護耕地是一項長期而艱巨的任務。保護耕地作為規劃的重點和主線不能變。規劃修編必須堅持保護耕地的總原則、總要求，認真落實《土地管理法》確定的占用耕地補償制度和基本農田保護制度的要求，著重研究保護耕地和節約用地的方式、重點和措施。
　　
　　對建設用地的需求怎么辦？這在很大程度上只能通過現有建設用地結構和布局的調整以及土地整理復墾來解決，越是經濟發達、人多地少的地區越是如此。這個目標不是紙上談兵，是完全可以實現的。讓我們以試點為例。上海市嘉定區在試點工作中，以土地利用結構調整為重點，大力推進“三個集中”。過去全區大小工業點４１２處，其中工業園區１９個，在試點修編中規劃為７個工業小區，每１００平方公里１個，嘉定區現有２９５８個居民點，戶均占地５４９平方米，規劃期內要削減為３００多個。僅此一項，就可以集約土地２０多平方公里（相當于３萬多畝土地）。
　　
　　記者：十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，國土資源面臨著資源保護和經濟發展的矛盾，在新時期將更為突出。各地會不會出現新一輪的用地高潮？在規劃修編中，如何從宏觀上和戰略層面考慮和把握這個問題？
　　
　　負責人：十六大確立了“三個代表”重要思想的指導地位，“三個代表”的本質是執政為民，按照這一要求對規劃工作進行新的定位，就是要使規劃真正成為維護國家和廣大群眾利益的工具，而不能成為少數地方領導片面追求政績的工具。十六大對全面建設小康社會進行了部署，如走新型工業化道路、可持續發展戰略、堅持保護資源國策、搞好國土資源綜合整治，堅持城鎮協調發展，這為規劃工作指明了方向。
　　
　　具體到用地指標上，要體現三個“從嚴控制”。一是從嚴控制城鎮建設用地規模。要在科學測算城鎮化水平和人口規模，嚴格按現行國標核定人均用地指標的基礎上確定，其中城鎮化水平和人口規模要從省的范圍入手進行預測，要走內涵與外延相結合、以內涵為主的發展道路。二要嚴格控制建設用地供應總量。建設用地總量擴大既要與人口增長、經濟發展、地區生產力布局相適應，又要反映產業升級、技術進步、生產率提高的趨勢。三要重點控制城鄉居民點和各類園區用地。省級各類園區用地規模原則上不能再擴大，省級以下各級政府設立的各類園區，應在認真清理的基礎上，在城鎮建設用地規模和標準內考慮，不得單設；在嚴格控制城鄉居民點和各類園區用地規模的基礎上，調整優化城鄉居民點用地結構和布局，大力推進農民居住向城鎮集中、工業向工業園區集中，努力實現城鄉居民點用地總規模不擴大。
　　
　　記者：從一些試點單位的反映來看，規劃基數也是個問題。數字不準的問題，在以往規劃中都有所反映。這次修編如何糾正？
　　
　　負責人：準確的規劃基數是科學編制規劃的依據和基礎。規劃基數應當采用經核實的土地變更調查數據，并要與上一輪規劃相銜接。個別地方因特殊原因需調查更新數據的，要擬定科學的調整方案，并按程序報批，調查成果必須經嚴格核查驗收。對于違反法律和規劃的用地，要依法嚴肅處理。修編規劃中如要開展土地調查更新工作，一定要搞好與有關方面的分工協作。
　　
　　記者：有一個說法，規劃應該自下而上，這樣能更符合實際。這種做法可行嗎？
　　
　　負責人：由下而上作規劃，過去嘗試過。這樣做的結果是，把各地規劃的結果加起來，遠遠超過全國的預測數，可見是行不通的。上一輪規劃的一個重要特點，是自上而下，上下結合，逐級控制。實踐證明，這一組織制度十分有效，克服了過去地方各級規劃各行其是，無法保證全國規劃目標和原則貫徹實施的問題。規劃作為國家宏觀調控土地的手段，要堅持自上而下、指標控制與分區管制相結合的方法。對主要的規劃數，如耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農田保護面積、城鎮建設用地規模、補充耕地指標等，應確定為強制指標。要著重研究控制與反饋的方法和途徑，在廣泛收集資料、深入調查研究的基礎上進行科學測算和充分論證；在自上而下分解指標過程中，要充分聽取下級的反饋意見，使規劃指標能夠切實反映地方土地資源條件和社會經濟發展的客觀要求。
　　
　　記者：我們在湖北黃岡看到，鄉鎮土地利用總體規劃圖碑就豎在田間地頭，老百姓天天可以看到，這樣基本農田保護力度就很大。公眾參與是不是保證規劃效果的好辦法？
　　
　　負責人：編制和實施規劃是全社會的事。要全面實現小康社會目標，規劃工作要有新的觀念，需要創新，組織制度的創新是一個重要方面。在試點工作中，我們在探索一些制度的改革和創新，如規劃咨詢審議制度、民主決策制度、公眾參與制度。要積極探索公眾參與的方式和方法。鄉鎮規劃方案在審定上報前須公示，報批材料中須附具村集體經濟組織的意見。可以說，規劃越民主、越公開，就越科學、越可行、越具操作性，其作用也越大。