旅游規劃應面向社區居民 來自城市規劃實踐的啟示

規劃是人們以思考為依據，安排其行為的過程。從某種角度說，規劃工作是對現狀的調整和對未來的安排，是對利益的再分配，廣泛存在于人類活動和各種社會經濟生活之中，如社會發展規劃、城市規劃、水利規劃等等。各種不同內容的規劃往往都會涉及到相關的利益群體，為了體現持續發展的原則，就必須考慮到各個主體的需求，從而平衡不同群體之間的利益分配，保證規劃方案的順利實施以及規劃目標的真正實現。

我國城市規劃在這一方面的實踐為其他規劃提供了重要的啟示，開拓了嶄新的思路。城市規劃作為指導城市宏觀發展的政策性方案，要真正指導城市生活、社會經濟的發展，就必須要考慮到各個群體的不同需要，在城市規模定位、基礎設施建設、用地功能劃分等方面達到相對的平衡，因此諸如常住人口與外來人口、高收入階層與低收入階層、老年人口與壯年人口等不同類型群體的需求對于規劃工作的重要意義不言而喻。目前比較普遍的方法是通過各種咨詢方式聽取不同社會群體的意見，將有益的建議吸收到規劃方案中，使規劃更加全面、更加完善。大多數地區在城市規劃編制過程中采用了選取各方代表組成類似咨詢委員會的顧問機構或規劃方案向社會征集意見等咨詢措施，例如深圳市城市規劃法定圖則的相關編制條例中就要求規劃工作必須配備編制委員會監督機構，法定圖則方案必須經過公開展示期，所征集的意見要經過編制委員會討論，以利于規劃方案能夠廣泛地吸收公眾意見；東莞市為了讓廣大市民進一步了解城市的規劃建設動態，廣泛征詢群眾意見，專門由城市規劃局主辦面向普通市民的城市規劃公眾咨詢展，方便市民通過各種渠道向規劃部門提出意見和建議，參與城市規劃；廣州市也將一系列城市規劃方案通過規劃在線網絡向廣大市民公開展示，以征求社會各界的意見和建議。

相對于城市居民群體而言，旅游區內部或周邊的社區居民在旅游區的發展過程中所起的作用更為重要，空間的緊密性、資源的互動性使社區居民群體在旅游區發展建設的眾多方面都處于主體角色，由此產生了兩者之間的互動關系：一方面，旅游區的發展影響著社區居民的日常生活；另一方面，社區的良性發展同樣決定著旅游區的穩定程度。在我國現有的旅游景區中，麗江古城的東巴居民、瀘沽湖畔的摩梭族人以及黃山腳下眾多村莊的村民，都是與旅游區距離最近的社區群體，空間上的緊密性使得社區居民成為與旅游區接觸最頻繁、聯系最緊密的對象，毫無疑問要受到旅游者游覽活動或旅游區建設拓展所引發的各種影響。同時，資源方面的互動又進一步強化了兩者的密切關系，許多旅游區的旅游資源都是由當地居民創造而成的，如閩南的客家土樓、桂林龍勝的龍脊梯田以及麗江、平遙的民居，都是當地居民經過長期的勞動并結合實地條件的智慧結晶；另一方面，社區居民特有的類似摩梭族“走婚”、藏族“轉山”、傣族潑水節以及彝族火把節的生活習俗也是一種體現當地人文特色的旅游資源。

正如前面所分析的，社區居民與旅游區在各個方面都有著密切的相互作用，兩者之間完全是“一榮俱榮，一損皆損”的唇齒關系。無論從職能作用來分析，還是從利益相關來考慮，社區居民群體對旅游區的發展都起著重要、長遠的作用，九寨溝與藏民、瀘沽湖與摩梭人、皖南民居與古鎮村民以及麗江古城與東巴居民都是其中的典型代表。但目前在實際操作過程中，由于缺乏合理的機制和良性的管理，旅游發展也出現了明顯的問題，例如居民在自發經營過程中違規操作、社區承擔過多的外部成本而對旅游發展產生抵觸行為、相關群體由于不同的利益取向產生眾多的矛盾沖突造成管理權威失靈等等，極大地阻礙了旅游區的正常運營。

以旅游區、旅游城市或旅游景點為規劃對象，通過現狀的評估及前景的預測對旅游發展提出具體的目標和策略的旅游規劃需要對存在和潛在的問題提出相應的解決思路和措施。針對社區與旅游區的密切聯系以及已經出現的問題，旅游規劃遵循可持續發展理論，注重結合社區居民的意愿，是實現旅游區與社區的同步前進和進一步增強旅游規劃的實際結合性、可操作性的有效途徑，也是充分發揮社區力量的積極性與創造性，保證景區持續發展的需要。“旅游規劃面向社區居民”在國外已經是一個比較成熟的概念，對于社區力量的關注體現了“以人為本”的人文精神，例如理性的規劃使得美國西部的一個印第安人保護區在政府資金支持下逐步實現自我所有、自我經營、自我管理并取得了良好的效果。我國現階段的旅游規劃應該吸取城市規劃的有益經驗，充分吸收相關群體的意見，在規劃方案中平衡各群體的意愿，著重考慮以下幾個方面：

1、規劃咨詢相對于城市規劃面對的城市群體的復雜性和大量性，旅游規劃面對的社區居民群體具有規模小、構成簡單、群體單一的特點，因此在咨詢方式上可以采用社區訪談或抽樣調查的方式，規劃人員與社區居民進行直接的交流，互相交換各自的想法，共同協調規劃方案；另外通過展示規劃方案也能達到進一步交流意見的效果。濟南市的旅游規劃就采取了社區座談的調查方式聽取居民意見；汕頭市在城市旅游網和城市日報上進行了關于旅游規劃的公眾咨詢，對于規劃方案的確定都起到了良好的效果。

2、經營管理利益分配是旅游區相關群體最為關注的焦點，旅游規劃在確定旅游區發展方式時必須要考慮外來經營者、景區開發商、社區經營者三個主要經營群體的關系，平衡三者的利益，發揮社區居民在數量上的主體職能，在設計“硬”環境的同時注重營造“軟”環境，通過建立旅游區管理機制來實現社區居民參與經營管理。這種機制可以通過社區會議、管理小組等方式來實現，社區會議由全體居民參加，共同對社區事務進行決策；管理小組由全體居民推選人員，代表居民參與旅游區、社區的管理經營活動，執行全體居民的共同決議，維護社區的共同利益。

3、政府監管由于社區居民自身素質存在著一定的局限，面向社區居民的旅游規劃還應明確政府部門的監管職能，為旅游區的發展提供保障。需要強調的是，旅游規劃在確定政府監管機制的同時，必須明確政府只是擔任行業監管者的角色，主要從外圍進行必要的調控管理，不需過多干預社區居民共同決定的合理選擇，尤其在經營活動中盡量減少“既是裁判員，又是運動員”的現象，避免與居民直接競爭。同時，政府部門應作為中立方，積極調解不同居民群體之間的利益沖突。

應該承認，限于社區公眾的發展觀念、知識水平、參與意識等方面的不足，旅游規劃在吸收居民參與的實際操作過程中還會遇到居民參與主動性不強；短期與長期、局部與整體的利益沖突；注重經濟利益，忽視環境、社會利益的差異等問題的困擾，部分人士也因此對規劃的實際運作效果存有疑慮。實際上，一些景區自發形成的社區旅游發展成功經驗已經為旅游規劃如何有效地面向社區居民開辟了新的思路———在云南省瀘沽湖下落水村的旅游發展過程中，作為投資建設配套設施的政府部門通過旅游區門票收入獲取回報，并不干涉村寨內部的各種經營活動；而村寨通過設立若干集體經營項目來保證整個社區的基本利益，同時放開其余服務項目由居民自主經營，又維護了多勞多得的市場原則。有了基本利益的保障和調動，村寨也積極安排人員負責維持旅游區秩序，同時還在勞動力方面對維護公路、搶險等公益事業提供有力的支持，使得旅游活動井然有序，既保障了政府的投資效益，又促進了社區和旅游區的良性發展。

理論與現實都十分清楚地說明，未來的旅游規劃需要從可持續發展的角度出發，有必要而且應該積極地面向社區居民，客觀地評價社區與旅游區的關系，重視社區居民的能動性，尋求有效的途徑實現旅游發展與社區發展的同步性和健康性。

廣東省旅游發展研究中心　文彤