山東首創空氣生態補償

　　如何應對地方治污懶政，如何撬動地方財政資金，山東在全國首創“空氣質量生態補償”，省里和地市“對賭”。近日，第一季度共7029萬元的補償資金分落各個地市。

　　“生態補償辦法很有效。獎罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關面子?！辈粌H僅是面子，山東地方環保官員已明顯感受到“里子”的變化。

　　山東首創空氣質量補償，污染物季度均值降1微克/平方米，省里補償地市20萬元。 （何籽/圖）

　　在一場全國首創的“賭局”里，山東省政府“輸”了。不過，這個“輸家”卻是樂呵呵地掏出了7029萬元，在接下來的“賭局”中，它還愿意掏更多錢。

　　“贏家”是山東省17個地市，最大“贏家”是聊城，入賬950萬元，成了各地競相效仿的取經對象；最小的是煙臺，32萬元。贏得少“沒面子”，這座城市婉拒了南方周末記者采訪。

　　“賭局”籌碼是每季度空氣污染物的同比均值，直觀來說，1微克/立方米的污染物均值相當于20萬元。

　　這個“賭局”來自《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），2014年1月1日起實施，每個季度，省一級和地市“對賭”空氣質量。

　　這是山東省治理空氣污染的“新玩法”。此前，生態補償概念更多運用于水領域，而將之移植到空氣治理上的，山東屬全國首創，也是目前唯一一家。

　　7029萬元，正是山東2014年第一季度兌現的全省補償金額。全省17個城市空氣質量都同比改善，都獲得了生態補償資金。

　　近年來，霧霾圍城，民眾怨聲載道，政府一時之間有“病急亂投醫”之態，戒煙、人工降雨、禁止露天燒烤等都成為大氣污染防控措施。山東省環境空氣質量生態補償辦法是否也是亂抓的一味“藥”呢？

　　“賭局”出生記

　　每天通過手機看本城市每個空氣監測站數據在全省乃至全國的排名，成為山東省不少城市環保官員的習慣。

　　這個習慣是被迫養成的。早在2013年1月1日起，山東省每月就將17地市的空氣質量排名公之于眾。而《辦法》的實施，則將排名變成了真金白銀。

　　2013年11月，山東省環境規劃研究院接到山東省環保廳安排一項特殊任務：制定“山東省環境空氣質量生態補償辦法”。

　　“最初的思路已經明確，各城市自己跟自己比。改善了的，省財政拿錢；惡化了的，向省財政交錢。”山東省環境規劃研究院院長謝剛說，“但具體落實時有很多技術問題，比如，PM2.5為什么占考核60%的權重等等技術細節經過反復磨合。”

　　在《辦法》中，將細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）季度平均濃度同比變化情況作為考核指標，這四類污染物考核權重分別為60%、15%、15%、10%。

　　謝剛稱，之所以考核這四項污染物，是因為它們是山東省空氣質量主要污染物，PM2.5更是重中之重，也是目前距離標準差距最大的指標。而二氧化硫、氮氧化物雖然也超標，但幅度不大。因此確定了定了目前的權重。

　　《辦法》在征求地市意見時，一開始也是眾口難調。

　　謝剛回憶說，各城市反饋的意見主要集中在兩個方面，一是權重。比如某城市多化工業，空氣中的SO2、NO2的比重較高，他們就會建議加大這兩項指標的權重，因為改善更容易。二是系數。《辦法》根據自然氣象對大氣污染物的稀釋擴散情況，將全省17市分為兩類。第一類為青島等沿海城市，稀釋擴散調整系數為1.5，其他城市的為1。征求意見時，內陸城市希望沿海城市的擴散系數小一點，沿海城市則希望系數大一點。

　　這意味著，空氣質量好的結果，也許是因為擴散條件好，而非污染源得到控制。所以，民間機構亞洲城市清潔空氣行動中心空氣質量專家萬薇稱，目前的設計只是基于空氣本身的質量，卻沒有將污染源實際排放量和區域空氣質量緊密聯系起來考核。

　　她認為，《辦法》并非基于模型的精細測算，科學性比較弱。不過，她很贊同這個管理理念：“如果能夠起到有效的激勵作用，便稱得上是有益的嘗試?！?

　類似的機制在流域水質保護方面起到過積極作用，例如河北省2008年開始實施的流域斷面水質考核生態補償機制就起到了子牙河流域水質改善的作用，還曾獲中國地方政府創新獎。

　　事實上，謝剛一開始并非沒有考慮建立模型進行精確計算，但這種模型沒有可操作性，因此他們在設計過程中做減法。“我們在各種要素的基礎上考慮如何合理簡化?！敝x剛說，“這個生態補償辦法象征意義大于學術意義。補償的資金也不多，第一季度七千多萬。我們也承認定量上可能不準確，但起碼定性上沒問題?！?

山東第一季度各城市空氣質量補償金額，只有省一級補償市一級。 （何籽/圖）

　　誰是“贏家”

　　“生態補償辦法很有效。獎罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關面子。當然，背后會影響提拔進步。”聊城環保局副局長傅衛東說，山東是孔孟之鄉，山東人受儒家文化影響至深，因此很愛面子。2013年以來，每月公布一次質量排名，尤其排在后面的城市壓力很大。各城市爭先恐后擺脫倒數位置，2013年上半年菏澤是倒數第一，下半年就變成了聊城。

　　不僅僅是面子，地方環保官員已明顯感受到“里子”的變化。

　　一名山東地方環保局官員說，大氣污染防治需要很多部門配合，而環保部門非強勢部門，協調困難。比如渣土車整治，與交警部門協調多次都無效。

　　“以前也有大氣防治領導小組，但環保部門安排給其他部門的工作，他們干或不干，領導不知道，環保部門又不能告狀。如果告狀，他們以后更不配合。”他說。

　　一個極端的例子是，該環保部門曾處罰電力公司的燃煤鍋爐，結果電力局停了環保局的電。

　　排名、“對賭”這樣的制度建設，成了地方治污改善的抓手。

　　原本是“優等生”的威海，近兩年空氣質量在下滑，但威海市環保局宣傳法制科科長張峰并不擔心，“市里對各縣區每月一調度，存在環境安全隱患的就采取治理行動，有市長批示，有市府辦直接督辦，力度比環保局還大?！?

　　第一季度的最大“贏家”聊城，原本排名經常倒數第一。當從2013年第四季度開始，聊城市明顯加大了力度，每周分析一次空氣質量，以前是每月一次。

　　“市長現場辦公的頻率增多了，上周，兩個市長同時現場辦公，在工地現場解決問題?！?014年5月14日，聊城市環保局副局長傅衛東接受南方周末記者采訪時說，“污染治理都聽大官的。一把手重視才行，二把手都不行。聊城市主城區東昌府區規定，揚塵管理不到位的責任單位，一律問責，直至免職?！?

　　這是聊城2014年第一季度改善幅度最大的主要原因。但數據顯示，第二季度以來，聊城PM10同比惡化，原因是2014年城市大拆大建，拆遷面積是前十年的建設面積的總和。聊城市環保局將報告送達市領導，市領導要求采取“比經濟發展還要嚴厲的管理考核辦法”。

　　真金白銀的“對賭”，如同杠桿一樣撬動了地方的積極性。

　　“生態補償辦法可以相當大地解決大氣污染防治（環保部門）的權威性不足的問題。比如，工業污染由環保部門管，城市揚塵污染是屬于住建部門管，油品的流通環節屬于工商管理管，油品的質量屬于技術監督局管。污染防治的職能分散在政府的各個部門，而生態補償辦法可調動黨委主動協調各部門齊抓共管，聚集各社會力量，共同促進空氣質量的改善?！鄙綎|省環保廳廳長張波說。

　　生態補償辦法還可相當大的解決大氣污染防治的統籌性不足的問題。以前治污手段比較單一，由企業上繳排污費，經財政統籌撥給企業進行治理。而生態補償辦法，將省市兩級的財力集中起來，其拉動作用明顯加強。

　　“七千多萬所起到的激勵作用可能比支持幾個具體項目強多了。如果省財政拿七千萬支持十七個市的大氣污染防治項目，一個市不到五百萬。而一個電廠的脫硫脫硝的治理項目都需上億元的資金，這五百萬，哪怕給一個項目都是杯水車薪。財政資金的拉動或引導作用遠遠不如生態補償方式明顯?！敝x剛說。

　　聊城市的950萬元補償，須由市環保局和市財政局安排資金使用計劃，報到省里，?？顚Ｓ谩Ａ某钦谥贫ㄊ褂梅较颉！拔业南敕ㄊ?，環保工作由多部門來抓的，因此各主要部門都參與補償金的分配?？隙〞写碳ぷ饔??！备敌l東說。

　　未來7年，山東省計劃每年拿出1.5億元用于空氣質量生態補償?！跋鄬τ谖廴痉乐蔚耐度?，這些資金還是很少。現在，更多的資金繼續支持企業治污，而生態補償則是一種探索。”謝剛說。

　　治標，也要治本

　　“差等生”聊城卻成了治污明星，各地紛紛奔赴聊城求經。聊城市環保局在介紹經驗之后，也提出了問題，其中之一是，底下的縣市區的工作力度不大。因為省里的生態補償考核數據只是17市的城區數據，尚不能監控更基層的數據。

　　“目前，縣市區的自動監測站點還不夠多。”謝剛坦承。

　　張波也認為，省越過市監管縣，效果未必好，市一級自會把省一級的考核壓力分解到縣區。
　　目前，《辦法》正在被逐級效仿。濟南已制定了市級生態補償辦法，計劃每年出資1000萬元。據悉，日照、臨沂等地也正在醞釀。

　　聊城市環保局也制定了地方生態補償辦法，已送達市財政局，但市財政局尚未簽署，認為補償資金太多了，而市財政緊張?！霸绯雠_為好。獎罰越大，地方越重視。另外?？顚Ｓ茫欣谫Y金統籌?！备敌l東說。

　　在面對求經的外地官員們，聊城市環保局還坦承，目前僅止于治標，治本措施不力。

　　治本，即為調整山東省產業結構和能源結構，因為山東省環境空氣質量與能源結構、產業結構密切相關。山東省高耗能、高污染行業較多，如電力、建材、化工、冶金等。近年，山東省每年約消耗4億噸煤，占全國十分之一。單位國土面積的煤炭消耗量和污染排放量都在全國前列。

　　謝剛稱，山東省計劃通過發展核電、生物質能、風能等清潔能源，爭取到2020年把煤炭占一次能源的比例降到60%左右，并制定環保標準、通過市場手段逐漸促進企業改造升級。

　　“這在山東省是有先例的。2003年，我們針對水污染問題，出臺了造紙行業排污標準，把企業存留的選擇權交給企業，到2012年，我們的紙產量從原來的600多萬噸增至1500萬噸，利稅增加了2.5倍，污染物卻下降了62%，單位產品水耗降了百分之六七十。因此我們也出臺了大氣污染排放標準，想通過最近七年時間促進高污染、高排放的企業轉方針，調結構?！?

　　“大氣污染防治本身是一個非常復雜的工作，需要法律、經濟、技術、行政、文化、公共參與等手段一起推動。空氣質量生態補償辦法，就是經濟激勵性手段?！敝x剛說。

　　而生態補償辦法公平與否的前提是監測數據真實準確，2008年4月1日，山東省于全國率先建設了全省環境自動監控系統。2011年，山東省又啟動監測管理體制改革，將“考核誰，誰監測”的傳統變為“誰考核，誰監測”，將監測權上收一級，減少了監測數據中的水份。2013年，山東省又通過招投標，將監測系統移交給社會機構，省環保廳只做監管者，并由省財政出錢購買數據。這使得地方作假更為困難。

　　2013年以來，山東省環保部門還聯合公安等部門打擊在線數據作假行為，迄今共查處20家企業基礎數據作假行為，其中3起移交公安部門處理。