廣東“鎖定”生態控制線

　　2014年底前廣東確保要完成生態控制線的劃定，力爭明年出臺《廣東省生態控制線管理條例》。昨日，省住房和城鄉建設廳在廣州舉辦“廣東省綠道建設管理和生態控制線劃定工作宣貫培訓班”，內容之一是指導各市開展生態控制線的劃定工作。至此，今年10月10日廣東省人民政府關于在全省范圍內開展生態控制線劃定工作正式進入實操階段。

　　按照部署，廣東省住房和城鄉建設廳被確定為“劃定生態控制線”的牽頭單位。各市要根據省政府的工作要求，積極行動，抓緊組織編制生態控制線劃定工作方案，盡快全面組織開展劃定工作，確保在2014年底前完成生態控制線劃定。廣東將在珠三角和粵東西北地區各選取1—2個城市進行生態控制線劃定試點，發揮示范帶動作用。同時，積極推進《廣東省生態控制線管理條例》立法，力爭明年出臺該條例。

　　廣東率先全國鎖定生態“紅線”

　　十八屆三中全會提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。劃定生態保護紅線，改革生態環境保護管理體制。”為此，廣東積極推進構建與新型城鎮化相適應的生態安全格局，成為全國率先啟動“生態控制線劃定”工作的省份之一。

　　2013年10月，廣東省人民政府印發了《廣東省人民政府關于在全省范圍內開展生態控制線劃定工作的通知》（粵府函[2013]202號）。這意味著，廣東省在生態文明建設中，繼續先行先試成為“排頭兵”。

　　據了解，2005年，深圳市已先行先試，在全國率先劃定了基本生態控制線，將全市總用地的50%劃入了生態控制線范圍。通過深圳的經驗，廣東在全省范圍內推廣開展生態控制線劃定，體現了建設“宜居城鄉”、“美麗廣東”、“全國綠色生態第一省”的具體行動。

　　改革開放以來，廣東經濟快速發展，城鎮化水平不斷提高。截至2012年末，全省常住總人口達到1.06億人，城鎮化率達到67.4%，居全國前列；其中，珠江三角洲地區的城鎮化率達83.84％，相當于中等發達國家水平，已進入城鎮化發展的成熟階段。但是，在快速城市化發展過程中，粗放式經濟增長方式和外延式城市建設模式使得資源環境的承受能力變得脆弱，經濟發展與生態保護的矛盾逐步顯現并日益尖銳。

　　省住房和城鄉建設廳副廳長蔡瀛表示，城鄉發展必須走新型城鎮化道路，新型城鎮化是可持續的城鎮化，是生態的城鎮化，要求必須改變以往依靠浪費資源、破壞環境換取經濟增長的做法。“生態控制線對城鄉發展的約束是對其資源浪費、環境污染等負面行為的約束，而不是對其經濟發展的約束。”

　　“紅線”對廣東發展意義深遠

　　盡管廣東在生態文明建設方面取得長足發展，但目前而言，仍存在城鄉建設用地無序擴張，土地利用粗放低效。各地城市建設仍然還在“拼土地、拼資源、拼成本”的階段，“攤大餅”現象比較普遍，2004年以來，廣東城鄉建設用地以每年新增150平方公里的速度快速擴張。全省低效建設用地達13.33萬公頃。

　　其次表現為，城鄉發展和生態保護的矛盾依然突出。2004至2011年七年間，全省新增建設用地侵占的自然生態空間達1200平方公里，自然保護區、風景名勝區、公園綠地系統、農田保護區等，日益變為“生態孤島”，需要從戰略高度整體性和系統性的予以保護。與此同時，生態管理體系亟待改善。

　　而隨著廣東在全省范圍部署開展生態控制線管理，將有以下幾方面的作用：一是強化綠色生態屏障，保護自然風貌，維系生態完整性、連續性和物種多樣性，保障生態安全。二是通過控制城市建設用地增長邊界，優化土地利用功能結構，推動城市建設由增量擴張向存量優化轉變，促進城市土地資源節約、集約利用。三是結合生態控制線內土地的合理利用，推進自然公園體系、濕地、生態廊道、城市綠地、濱水空間等綠色網絡建設，實現生態、生產、生活并重和人與自然的和諧發展。

　　生態控制線管理擬納入績效考核

　　據悉，劃定生態控制線后，廣東將從三個方面加強管理工作。

　　首先是實施分區管制。生態控制線內的土地分為嚴格保護區、控制開發區，對建設項目實行分區管制。其次是嚴格控制建設項目。對規定允許建設項目實施嚴格的過程控制，要求其在規劃設計及建設過程中必須遵循環保生態的原則，嚴格控制開發強度，采用對生態環境影響程度較低的規劃建設技術，加強各項配套環保及綠化工程建設。第三是對既有建設項目及村莊實施分類處置。現有對環境有嚴重影響的工業項目和開發項目逐步退出或有計劃遷移。

　　而實現有效監管必須健全聯合監管機制，創新監管技術手段，完善考核獎勵機制，建立責權明確、行為規范、監督有效、保障有力的生態控制線綜合監管體系。

　　省住建廳建議，各級政府建立健全生態控制線綜合監管制度，將生態控制線管理作為重點工作納入績效考核。省住建廳也將建立定期監督、定期評估機制。同時建立智慧城鄉空間信息平臺，將生態控制線樁點坐標、影像資料等納入信息平臺，運用空間數據庫實行動態管理。生態控制線執法主管部門將利用遙感技術等現代科技手段，對生態控制線內違法建設行為進行動態監測。

　　生態控制線劃定后能否調整？

　　生態控制線作為“紅線”，一經劃定，將具有嚴格的法律效力。當遇到上層規劃發生變化或其他不可抗因素，所劃定的生態控制線是否允許調整？如需調整，將遵循怎樣的原則？

　　蔡瀛解釋，實行生態控制線管理的目標是建立一項長久有效的生態環境保護政策，必須嚴格限制試圖調整生態控制線的行為，以維護生態控制線的權威性與生命力。

　　生態控制線調整只有在國家、省、市重大項目建設需要或者上位規劃調整，確需對生態控制線進行局部調整的情況下才能依程序進行。調整生態控制線必須遵循生態優先、總量不減、占補平衡、生態功能相當的原則。

　　據了解，根據省政府《關于在全省范圍內開展生態控制線劃定工作的通知》要求，各地市將在2014年4月底前完成工作方案，經審查批準后，依據工作方案全面開展本地區生態控制線劃定工作，劃定工作原則上應在2014年底前完成。各地級以上市政府應于2015年3月底前將本地區生態控制線劃定成果匯總報送省住房城鄉建設廳備案。

　　【名詞解釋】

　　生態控制線

　　生態控制線是指為了維護生態系統安全，防止城鄉建設用地無序蔓延，保證經濟社會可持續發展，在尊重城市自然生態系統和合理環境承載力的前提下，根據有關法律、法規的規定，所劃定的生態保護用地范圍的界線。

　　生態控制線既包括具有重大自然、人文價值和區域性影響的、為保證城市經濟社會正常和諧發展需要進行控制的各類生態用地及綠色開敞空間，也包括用于改善生態、保護環境、美化城市，為居民提供游憩、防災、避險的場地和各類大型城市綠地控制范圍。

　　【深圳讀本】

　　“紅線”沒給經濟發展套上“緊箍咒”

　　深圳于2005年在全市劃定基本生態控制線并頒布實施《深圳市基本生態控制線管理規定》，基本生態控制線劃定了深圳最本底的生態資源，生態控制范圍約占全市一半。線內開發受到嚴格限制，迫使深圳土地供應從新增開發向存量優化轉變。同時，深圳還制定了生態控制線的動態調整方案。

　　此外，2005年10月，深圳市啟動生態控制線建設動態遙感監測工作，利用衛星遙感對生態控制線內違法建設行為進行動態監測，并建立違法建設查處共同責任機制。

　　實踐證明，“紅線”的劃定并沒有為深圳的經濟發展套上“緊箍咒”。2006年以來，深圳仍保持年均10%以上的較快經濟增長速度，同時期城市全年的陰霾天數由231天降至77天。近年來，深圳的藍天白云吸引了不少項目投資及高素質人才落戶，已成為城市經濟發展與社會進步的新引擎，這就是生態效益的具體體現。

　　【他山之石】

　　昨日舉辦的全省綠道網及生態控制線規劃建設管理培訓中，省住建廳還特別邀請了英國倫敦大學、荷蘭代爾夫特理工大學以及國內相關領域的九位知名專家授課。國外在“生態控制線”劃定工作中有哪些先進經驗？

　　據介紹，生態控制線在發達國家已經非常普遍，歐美地區通常叫做“城市空間增長邊界”，其基本功能是控制城市建設用地的無節制擴張，是城市增長管理最有效的手段和方法之一。

　　1938年，英國制定《綠帶法》，用法律形式保護倫敦和附近各郡城市周圍的大片地區，限制城市用地的膨脹。1955年頒布了具有歷史意義的第42號通告，明確要求有關地方當局應編制綠帶規劃。

　　1973年，美國俄勒岡州首次通過州法，要求所有的城市都要在城市總體規劃中劃定城市增長邊界，禁止超過新建居民區和公交系統并鼓勵市區內部土地的混合開發利用。

　　此外，英國倫敦、美國芝加哥、澳大利亞墨爾本等城市均通過規劃劃定了城市的生態控制范圍，將主要建設用地指標集中在大都市區和周邊衛星城鎮，并制定了相應的保障措施，落實規劃要求。