《上海市主體功能區規劃》出臺

　　上海市規劃體系中的“頂層設計”日漸清晰。
 
　　1月22日，上海市政府官網掛出《上海市主體功能區規劃》（下稱“《規劃》”）全文。《規劃》將市域國土空間劃分為四個功能區域——都市功能優化區（中心城區及寶山、閔行）、都市發展新區（即浦東新區）、新型城市化地區（嘉定區、金山區、松江區、青浦區和奉賢區）及綜合生態發展區（即崇明縣），以及限制開發區域和禁止開發區域。
 
　　關于推進目標，《規劃》中不乏“量化”指標。《規劃》稱，到2020年，全市常住人口總量預期為2650萬左右；土地開發強度控制在39%以內；陸域生態用地總面積達到3500平方公里以上；基本農田不低于328萬畝；森林覆蓋率力爭達到18%。
 
　　盡管《規劃》的不少內容已在其他單項規劃中被提及，但受訪專家認為，《規劃》的導向作用不言而喻。
 
　　事實上，“落實國家主體功能區戰略，充分發揮市域功能區域的導向作用”，早已被寫入《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。該綱要還要求，要“以主體功能區規劃為基礎”，來完善上海市的規劃體系。
 
　　“通過對不同區域主體功能的定位，相當于確定了未來不同地區的產業、人口發展的重點，通過這樣的指南，來引導市場各種要素的進入，有利于更加合理配置資源。”一位受訪專家昨日說。
 
　　“有現實針對性”
 
　　據了解，《規劃》的出臺參照了2011年出臺的《全國主體功能區規劃》，國家發改委正在推動各地做出自身的主體功能區規劃。
 
　　上海社科院部門經濟研究所所長楊建文昨日對在接受早報記者采訪時稱，這份《規劃》具有“現實針對性”。他解釋，在發展初期，為了發揮基層的積極性、主動性，規劃權限都是下放的，這在全國導致了各個省市之間的區域競爭激烈，在城市內部造成不同區縣功能雷同化、互挖墻腳。
 
　　“整個中心城區，甚至是加上郊區，所做的事情大同小異。”楊建文說，但城市作為一個整體，有它的主要功能要發揮，“比如上海的‘四個中心’，如果每個區縣都去搞金融中心、貿易中心，確實有可能發展起來，但更可能是低水平的重復建設，形成不了核心積聚效應。”
 
　　華東師范大學長江流域發展研究院常務副院長徐長樂對《規劃》的理解是，四個功能區域的劃分將有利于進一步規范和引導各區的產業發展、人口流動，各區域的空間和資源的配置能夠更加合理。此外，各個區縣之間的功能定位將有助于形成一定的協調和互補。
 
　　按《規劃》的表述，四大主體功能區的功能定位各不相同。
 
　　以都市發展新區即浦東新區為例，該區的功能定位是“‘四個中心’的核心功能區，戰略性新興產業的主導區，國家改革示范區”。這明顯不同于綜合生態發展區即崇明縣，該區的功能定位是“國家可持續發展實驗區，現代化綜合生態島，上海可持續發展的重要戰略空間”。
 
　　“用有限的資源做事”
 
　　另外一個現實困境是，隨著社會經濟的發展，上海的國土空間開發中，還存在著開發強度較高，生態空間偏少，土地利用方式不夠集約，城鄉和區域發展不平衡等一系列問題。
 
　　對此，《規劃》也提出了包括“土地開發強度控制在39%以內”在內的遠期目標。
 
　　楊建文告訴早報記者，“上海的資源稀缺性和約束性很強”，中心城區“基本上沒有地了”，即使在郊縣，土地使用同樣有嚴格限制。上海前幾年已經在考核和規劃中設定了單位土地產出量，并作為重要的指標。
 
　　房地產開發商也有類似的感受。
 
　　“如果立足在住宅市場，中心城區肯定是不能再做了，包括靜安區、老的盧灣區，這些地方在后續的土地供應方面，根本看不到住宅供應。”嘉華（中國）投資有限公司副董事谷文勝說，“現在我們在市中心主要側重做商務辦公、寫字樓了，住宅只側重在中外環間。中心城區的住宅項目，最早已經是2002年的了。”
 
　　谷文勝認為，《規劃》體現的是一種概念，在一定程度上更明確每個區的發展方向，而事實上各地已經在按照《規劃》中的一些思路做了。“我們早三四年前已經是這么在做了。”
 
　　工業用地同樣面臨集約利用的問題。楊建文說，發展初期的工業區是平面的，容積率很低，對土地使用的控制要提到使用率和容積率，形成應用措施，都要琢磨怎么用有限資源做更好的事。
 
　　可見的是，這方面的探索早已啟動。早在“十一五”期間，上海已有部分區縣開始在工業區改建多層廠房。
 
　　此外，在限制開發區域的功能定位中，《規劃》還提出，“要保障農產品供給安全的重要區域，城市生態功能的維護區，防止城市無序蔓延的關鍵屏障，改善城市環境品質和滿足市民游憩需求的主要基地。”
 
　　“新城將成拓展新區域”
 
　　值得一提的是，《規劃》中多處提到，要堅持區域協調，“積極推動城市建設重心向郊區轉移”。
 
　　對此，楊建文稱，圍繞上海的主體功能，嘉定、奉賢等近郊在下一輪發展階段中，是亟待拓展的新區域，作為“新城”的概念，將發揮不同的作用，“最終使得上海形成合力，互相之間形成有機聯系，能夠有效發揮整體功能”。
 
　　四大主體功能區之一的新型城市化地區包括嘉定區、金山區、松江區、青浦區和奉賢區。
 
　　按《規劃》的表述，“新型城市化地區要著力推進產業結構優化升級，加快新城和重點小城鎮發展，扎實推進新農村建設，加強生態建設和環境保護，加快形成城鄉一體化發展的新格局。”
 
　　《規劃》提出，支持嘉定新城、松江新城增強綜合服務功能，建設長三角地區綜合性節點城市。支持奉賢南橋新城加快發展，建設杭州灣北岸綜合性服務型核心城市。支持青浦新城加快發展現代服務業，增強城市綜合集聚輻射能力。支持金山新城優化調整產業結構，增強對周邊地區發展的服務帶動作用。
 
　　具體到小城鎮，《規劃》還提出，支持南翔鎮、江橋鎮、徐涇鎮、趙巷鎮、九亭鎮等主動對接虹橋商務區，著力發展商貿服務業和文化創意產業。支持楓涇鎮按照中小城市標準，適度超前配置基礎設施和公共服務設施。支持安亭鎮、小昆山鎮、金澤鎮、練塘鎮、廊下鎮、青村鎮等全國小城鎮發展改革試點鎮加大改革力度。
 
　　中心城區關鍵是“優化”
 
　　而對于以中心城區為主的都市功能優化區，楊建文認為，關鍵是“優化”二字，得好上加好。
 
　　“不能是低層次、淺水平地發展。不管是騰籠換鳥也好，筑巢引鳳也好，中心城區接下來要解決的是換什么鳥、引什么鳳。”楊建文說。
 
　　值得關注的是，除了傳統意義上的中心城區，寶山和閔行也被列入都市功能優化區的范疇。
 
　　《規劃》稱，支持寶山、閔行提升城市化和現代化水平。
 
　　在都市功能優化區的主要任務中，《規劃》稱，將推進紫竹高新技術產業開發區、閔行經濟技術開發區、漕河涇新興技術開發區、市北高新技術服務業園區建設，加大寶山精品鋼鐵基地改造提升力度。
 
　　此外，《規劃》還提到，要加快浦江鎮、羅店鎮等國家小城鎮發展改革試點鎮發展，增強公共服務能力，促進城鄉統籌。