深圳過半土地劃入生態控制線禁止開發

　　編者按

　　“深圳的天際線雖然沒有上海壯觀,但假如你正置身在它的上空,你就會看到,深圳的美原來并非只有高樓,它還是一個鳥語花香的花園城市,那些點綴在道路兩旁或者花園里的一草一木就是最好的證明”,這是在網上流傳的《鳥瞰最美的中國十大城市》帖子中描述深圳的一句話。在這個帖子中,深圳被列為鳥瞰最美城市中的第四名,排在上海、重慶和北京之后,貼圖中的深圳建筑大多在山林湖泊旁,放眼望去,一半是建筑,一半是綠色。這樣的美景,很大程度上得益于深圳創新性地提出了“基本生態控制線”的概念并付諸實踐。

　　很多人可能并不知道,深圳的一半土地都劃入了生態控制線禁止開發。深圳市規劃與國土資源委員會副總規劃師張一成表示,“對于深圳這樣一個地價很值錢的地區來講,設定五成的生態保護面積比例很不容易”,但這正是為了通過控制城市發展邊界從而保障城市和諧人居與長期可持續發展目標的實現。

　　深圳是國內第一個劃定并通過政府規章形式明確城市生態保護控制界線的城市,而深圳也是國內最早的幾個倡導生態保護優先、低碳發展理念的城市,2010年1月16日住房建設部將深圳市列為全國首個國家低碳生態示范市。同時在建設用地方面,深圳倡導和較早使用的法定圖則制度,也成為國內規劃改革的一個標桿,對國內進一步探索完善規劃委員會制度、控制性詳細規劃制度和公眾參與制度等起到了積極的示范作用,也對其后《廣東省控制性詳細規劃管理條例》、《中華人民共和國城鄉規劃法》的制定起到了引領作用。   

　　國內第一條生態控制線

　　深圳一直是一個缺地的城市。據數據顯示,深圳市全市陸地總面積為1952.8平方公里,是全國少數幾個人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。早在2005年,深圳市委市政府即意識到快速發展二十年的深圳市正面臨著“前所未有的重要瓶頸”,并明確提出“四個難以為繼”,其中就包括“土地難以為繼”,深圳市的發展戰略口號也由“速度深圳”調整為“和諧深圳”、“效益深圳”。

　　根據2008年底全國第二次土地調查數據顯示,深圳市實際建成區規模已接近市域面積的50%,其比例之高位居全國前列,對比我國其他主要城市,如北京為20%,上海為30%,香港只有24%,深圳比例之高讓人咂舌。如何實現城市的健康、快速的可持續發展,經濟發展方式和現有土地利用模式的轉變至關重要。

　　在此背景下,深圳開始醞釀改變土地利用模式,早在2003年出臺的《深圳市近期建設規劃(2003—2005年)》中,深圳就在國內首次創新性地提出了“基本生態控制線”的概念。所謂基本生態控制線,就是為了保障城市基本生態安全,維護生態系統的科學性、完整性和連續性,防止城市建設無序蔓延,在尊重城市自然生態系統和合理環境承載力的前提下,根據有關法律、法規,結合實際情況劃定的生態保護范圍界線,深圳市規劃與國土資源委員會地區規劃處處長丁強解釋說。

　　2005年11月,經歷了科學調研、廣泛征求意見、不斷完善的過程,經過了草案編制、意見征詢、公開展示、上報審批等四個階段,深圳實施了《深圳市基本生態控制線管理規定》。在深圳這個土地缺乏的新興城市,深圳以8處大型區域綠地和18條城市生態廊道組成的市域生態綠地系統作為基礎,在維護整體生態格局的前提下,結合現狀的建設情況,最終劃定基本生態控制線內土地面積為974平方公里,約占全市總面積的一半。丁強表示,這既綜合考慮城市長遠發展的建設需求,又兼顧保持良好生態環境的需要。
　　基本生態控制線設立之后就成為深圳生態的“高壓線”,按照規定,這一條線劃定之后,除重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施和公園以外,深圳禁止在基本生態控制線范圍內進行建設。

　　實際上的生態用地面積還不止于此,記者了解到,這974平方公里的生態控制范圍,除去線內已建設的道路、市政設施、原農村居民點等,并加上規劃建成區內約159平方公里的綠地面積,全市總的生態用地面積可以達到1093.7平方公里,約占全市總用地的56%。

　　“守住這974平方公里的綠地,深圳要想提供建設國際化城市必需的良好的自然生態環境才有希望,這是一條‘綠線’,一條保護深圳生態的生命線。”丁強感慨說,對于深圳這么一個土地資源非常有限的城市,將超過全市總面積1/2的土地劃定在“基本生態控制線”范圍內,劃為嚴格進行建設控制的范圍,力度之大、決心之大,絕無僅有。

　　生態控制規模比肩國際先進城市

　　2009年12月,在哥本哈根召開的世界氣候大會引發全球深入討論的同時也釋放出強烈的信號,生態保護與低碳發展將成為未來相當長一段時間內的主題。在生態保護和低碳發展的實踐上,世界發達國家或城市有不少值得我們認真學習的經驗,談起當初深圳設立生態控制線的過程,丁強告訴記者一組數據:以最直觀的綠化(或森林)覆蓋率為例,日本在維持其經濟快速發展的同時,十分注重環境保護及城市生態安全系統的維護,全國森林覆蓋率超過了66%；而土地資源比深圳市更為緊張的世界金融中心———東京市的綠化覆蓋率已達到64.5%的驚人水平；再如花園城市的典范———新加坡,其綠化覆蓋率也早已超過了50%；即使是與深圳毗鄰的香港,自1976年頒布《郊野公園條例》至今,已劃定的郊野公園及特別地區面積已接近全市面積的40%。

　　“從現代城市規劃理論的形成到發達國家和城市的成功實踐無不表明,妥善處理城市建設與生態系統保護的關系、大力發展低碳經濟是城市發展的必經之路,而且從幾個國際先進城市的實踐來看,深圳劃定基本生態控制線50%的總體規模、比例與深圳的生態城市的定位是基本匹配的”,丁強表示。

　　在生態控制線的保護下,深圳一方面集約控制建設用地,一方面深圳市民享受到其他城市少有的市區內多公園、多綠地的城市環境。從地圖上看,僅深圳原特區內就有蓮花山公園、紅樹林公園、南山公園、中心公園、銀湖、梅林水庫、筆架山等多處公園和生態綠地及水庫。  

　　“深圳用一條紅線把接近一半的土地劃出來,線里面不可以搞開發建設,而設定五成這樣一個標準是根據深圳城市的自然機理,有的是丘陵地區,有的是自然山水,在這些自然環境下再根據深圳的生態安全來計算需要多少的生態用地”,深圳市規劃與國土委副總規劃師張一成表示,“對于深圳這樣一個地價很值錢的地區來講,設定五成的生態保護面積比例很不容易”。

　　記者了解到,深圳基本生態控制線內的土地主要是有關法律、法規和規范中明確的需要妥善保護的土地,少部分是城市規劃中為保持城市布局結構的合理性而確定的必須保護的土地,具體包括六部分土地。

　　一是一級水源保護區、風景名勝區、自然保護區、集中成片的基本農田保護區、森林及郊野公園,丁強解釋,二是坡度大于25%的山地、林地以及特區內海拔超過50米、特區外海拔超過80米的高地。三是主干河流、水庫及濕地。主干河流、水庫及濕地是城市生態系統的重要組成部分。四是維護生態系統完整性的生態廊道和綠地。五是島嶼和具有生態保護價值的海濱陸域,以及其他需要進行基本生態控制的區域。

　　這些土地相互疊加組合,構成了深圳大型區域綠地的背景和相互聯系的生態廊道,并形成了一個完整連續的生態體系。丁強告訴記者,深圳還依據城市基本生態控制線,完善城市生態綠地系統,重點建設森林公園、郊野公園、城市公園以及居住區公園,拓展城市綠化空間,增加城市綠化面積,提高城市綠地率和人均公共綠地面積。

　　頂住開發壓力建設生態濱海城市

　　作為先鋒城市的深圳,在2005年率先劃定生態控制線就是深圳倡導生態保護優先、低碳發展的理念,是在探索世界先進城市之路的嘗試。“深圳一貫重視經濟、社會和環境的協調發展,深圳在城市的核心、地價那么高的地區,把包括紅樹林、蓮花山公園、中心公園等的綠地保護起來,的確很不容易”,張一成表示,這需要頂住各方面的壓力,特別是城市發展后期開發的壓力。

　　包括紅樹林,在深圳15公里的紅樹林海岸線都被規劃成為公共開放空間,用于市民散步和休閑,“海岸線資源是最值錢的,開發商是最愿意去開發的,但紅樹林我們做一些步道、自行車道等供人們活動的設施,有可能放些公共建筑,但不搞房地產開發。”張一成表示。

　　如今,廣東省正著力在珠三角建設“綠道”系統,深圳的生態控制線也為“綠道”系統建設提供了良好的基礎。2010年1月,在廣東省委全會上,省委、省政府高度評價深圳綠道網建設,認為深圳綠道將自然保護區、公園、水庫、旅游景區、濱海區等有興趣點串聯起來,賦予綠道旅游觀光、體育休閑、生態文化、歷史人文等豐富內涵。  

　　不遠的將來,深圳人只要一出門,就可以一路騎行無阻到達珠三角任何城市。以家住梅林一村為例,市民出門通過社區綠道進入梅林公園,從梅林公園沿二線騎行,就可直達白芒,再通過寶安綠道,一路北上,便進入東莞。

　　深圳綠道網建設將遵循與城市規劃、建設、管理水平提升相結合,與低碳城市、生態城市、宜居城市建設相結合,與生態保護、污染治理、交通建設相結合,與綠色建筑、節能環保、資源利用相結合,與提升文化、體育運動、休閑娛樂相結合的原則。

　　根據規劃,深圳將用5年左右的時間建成總長約2000公里的綠道網絡,由2條區域綠道、2條濱海風情線、1條城市活力線、3條濱河休閑線、16條山海風光線組成。其中,區域綠道300公里,城市綠道500公里,社區綠道1200公里。建成后,深圳每平方公里將有1公里的綠道,市民5分鐘可達社區綠道,15分鐘可達城市綠道,30至40分鐘可達區域綠道。長約2000公里的綠道網將整合全市現有的1000個公園、廣場、文物古跡、風景名勝區、旅游度假區等,實現區域、城市、社區三級綠道的有機串聯和銜接。

　　深圳將新建公園140個,其中寶安和龍崗兩區即達108個。丁強表示,“深圳將最終形成以城市外圍郊野公園為補充,以城市公園為核心,以沿海、沿河、沿路的帶狀休閑康體廊道為聯系紐帶,以社區公園綠地為主要活動地點的點、線、面結合的美麗濱海城市。”

　　-口述歷史

　　深圳市規劃國土委地區規劃處處長丁強:

　　三次征詢意見　終獲91%市民贊成

　　深圳基本生態控制線的設立要追溯到2003年,當時經過20多年城市社會經濟的快速發展,深圳城市建設用地的持續快速擴張,城市自然生態空間總量逐年減少,城市生態資源面臨巨大壓力。  

　　那時,作為經濟特區的深圳城市規劃承載了國家和規劃行業的眾多厚望,其理念和技術方法也一直走在全國前列。當前世界各國都非常重視生態建設和環境保護,都把保護環境放到關系人類的生存與發展的高度。本著“對城市負責、對子孫后代負責的”態度,深圳城市規劃人的眼光一直關注著以保護生態來實現城市可持續發展的道路上。

　　于是,在2003年出臺的《深圳市近期建設規劃(2003—2005年)》中,深圳就在國內首次創新性地提出了“基本生態控制線”的概念。深圳在規劃方面很注重公眾參與的理念,生態控制線劃定過程中,深圳也充分聽取了社會各方面的意見和建議,劃定過程經過了草案編制、意見征詢、公開展示、上報審批等四個階段。

　　2004年8月,規劃部門以市政府批準的《深圳市近期建設規劃(2003—2005)》中劃定的1100平方公里初步范圍為基礎,結合了當時有的各層次規劃以及正在編制的組團規劃,運用GIS地理信息系統等現代分析手段詳細落實各控制點坐標,形成了基本生態控制線的初步方案。

　　然后在9月當時的市規劃局將初步方案送交各區政府,根據各區政府進行的意見征詢,經過多次反復推敲和綜合協調之后,10月中旬完成了基本生態控制線和管理規定草案,控制范圍約1027平方公里。

　　10月至12月,規劃局又組織了草案的意見征詢,對各區政府及下屬各部門進行交流與溝通,期間走訪了各區政府和部分街道辦,對反饋意見涉及的重點地段和重要問題逐一進行了踏勘與分析研究,按照慎重處置現狀已建用地、嚴格控制新增開發用地、堅持規劃延續性和剛性三項原則,對四類情形作出用地范圍修訂。

　　2005年2月1日,深圳對此召開專題會議,會議原則同意基本生態控制線范圍和擬訂的管理規定,并提出進一步修改完善的意見。會后深圳市規劃局根據會議精神,結合寶安、龍崗兩區新提出的調整建議,對基本生態控制線劃定成果進行了完善:對市級重大項目擬選址用地進行了調整；對基本生態控制線范圍內的415宗已簽訂土地使用權出讓合同但尚未開工的建設項目進行了全面清查,將臨近建成區的181宗建設項目用地調出基本生態控制線范圍；針對其余無法調整的已批用地在管理規定中妥善制定了相應的處理辦法,調整后的基本生態控制線范圍約984.7平方公里。

　　為充分征求公眾意見,當時的市規劃局又于2005年6月29日至7月13日組織開展了深圳市基本生態控制線劃定方案公開展示工作。7月份原規劃局還組織開展了基本生態控制線巡察活動。市規劃委員會非公務人員委員、市民代表、市環保、水務、國土房管、農林漁業、城管等局人員、媒體記者以及規劃局相關人員等一行60多人參加了此次巡察活動,引起了社會各界的廣泛關注。

　　公示期間共收到162份反饋意見,91%贊成深圳劃定基本生態控制線,79%贊成或基本同意劃定方案。通過對反饋意見的匯總、整理與分析,按照基本生態控制線方案調整的基本原則對基本生態控制線進行了完善,調整后深圳基本生態控制線范圍約為974.5平方公里。

　　2005年9月8日《深圳市基本生態控制線管理規定》及依照《深圳市基本生態控制線管理規定》劃定的《深圳市基本生態控制線范圍圖》在市政府四屆九次常務會議上審議通過。會后原規劃局按照會議精神,對市重大項目的發展備用地進行了統籌考慮,局部微調,最終確定基本生態控制線范圍的土地面積為974平方公里。2005年11月1日,基本生態控制線范圍圖和管理規定頒布實施。