專家：北京人口控制目標屢被破 陷人口爆炸危機

 　　專題動機

　　北京人口的快速增長，給城市運行帶來了越來越大的壓力。有專家甚至稱“北京已陷入人口爆炸危機”。

　　“十二五”規劃制訂在即，北京人口究竟有多少，是否需要控制，又該如何控制？對此，各方說法不一。昨日起，北京人口普查戶口整頓和摸底工作正式開始，此舉必將為制訂人口政策提供最新數據參照。 

　　就北京人口的現狀以及各區縣調控人口的嘗試進行了探訪，旨在為北京人口問題求解提供一定的參考。 

　　人口調控之基礎

　　北京人口究竟有多少

　　“人口控制目標一再被突破，北京已陷入人口爆炸危機。”有專家如是說

　　三個相框呈一字，擺在吳宇（化名）的書桌上。左邊的相框中，背景是天安門廣場，一個白凈、稚嫩的小伙靦腆地笑著。那是7年前，大學畢業的吳宇只身一人來京打拼。如今，他已成為一家企業的中層。他也從一開始與人合租，到貸款在馬連道買了一套小三居。右邊的相框是一張結婚照。吳宇的妻子和他是老鄉，比他晚兩年來京，在一次聚會相識。如今他們的孩子快兩歲了。中間的相框則是一張全家福，五人中還包括吳宇的父母。為照顧孫兒，已經退休的二老將老家的房子出租后來京。

　　從7年前的孤身闖京城，到現在的五口之家，吳宇家的變化只是北京人口變化的一個縮影。

　　根據國務院批復的《北京城市總體規劃(2004-2020年)》，到2020年，北京總人口規模規劃控制在1800萬人左右。

　　但北京市人大常委會通過專題調研掌握的數據顯示，截至2009年底，北京實際常住人口總數為1972萬人，其中戶籍人口1246萬人，居住半年以上的流動人口726.4萬人，舉家遷移比例逐年提高，達41.2%。

　　今年1月，北京市統計局發布的數據顯示，截至2009年末，全市常住人口1755萬人。而“十一五”規劃末要求，北京常住人口的控制目標為1625萬人。

　　“人口控制目標一再被突破，北京已陷入人口爆炸危機。”有專家如是說。

　　吳宇也看過北京人口增長的報道，但對于1625萬、1800萬或是1972萬，他并沒有太直觀的概念。

　　但當早晚高峰擠地鐵、去醫院掛號、打車遇到擁堵時，他就會想起人口的這些數字，并感慨“人怎么都來北京了？”

　　人口調控之重點

　　人口與資源環境如何協調

　　北京98%的能源靠外地調入，人口增長加劇了公共服務與社會管理的壓力

　　入夏以來，通州藍調沙龍小區的王女士每天習慣在上午儲備一桶水，以便做晚飯時有水淘米、洗菜。8月初，有媒體報道，通州梨園、果園附近多個小區陷入夏季“水困”，很多住戶在晚6時至晚10時之間，自來水水流變細，甚至無法正常用水。新華聯家園等多個小區的物業表示，問題出在用水高峰時段市政自來水的供水量嚴重不足，導致水壓減小。而北京市自來水集團稱，向通州供水的水量已達極限。

　　不僅是通州，連續11年干旱的北京，已成為嚴重缺水的城市。除了降雨少，人口增長過快也是原因之一。目前北京人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/10。

　　今年，北京市政協關于“人口與資源環境協調發展”調研報告顯示，北京作為資源輸入型的特大城市，98%的能源靠外地調入。人口膨脹導致水、電、煤、氣、油等資源供應緊張。人口增長也加劇了基本公共服務與社會管理的壓力。

　　據調查測算，北京市每增加1人，每日交通出行量增2.64次。目前，六環路以內地區日出行總量已達3500多萬人次，交通壓力日益加大。

　　在京接受義務教育的外來務工人員隨遷子女已由2000年的9萬余人，增長到2009年的41.8萬人，占學生總數的40%。其中，66.9%在公辦中小學就讀。

　　而在城鄉接合部流動人口聚居區，基本公共服務的供給能力無法滿足需要，環境衛生臟亂，居住條件惡劣，市政設施落后，火災隱患增多，治安問題嚴重。

　　人口調控之方向

　　多個區縣展開調控嘗試

　　人大調研指出，對于人口這一具有全局性、根本性的問題，各級領導的認識并不完全一致

　　2005年北京“兩會”，曾有政協委員建議北京“建立人口準入制度”的觀點引發罵聲一片。

　　近年來，北京市委、市政府對于人口問題也是高度重視。2009年北京“兩會”，市長郭金龍在政府報告中首次提出，北京將“逐步實施人口調控目標責任制”。2009年及2010年，北京市把人口規模調控問題列入了市政府折子工程。

　　今年7月底的北京上半年經濟形勢分析會上，北京市委書記劉淇認為，人口過快增長與水資源和土地資源等緊缺的矛盾，是制約北京發展最重要的因素。有效控制人口過快增長，是北京面臨的重大考驗。

　　近年來，北京各區縣也在調控人口方面進行著嘗試。作為北京人口第一大區的朝陽區，通過限制低端產業發展、拆除違法建設、建立人口規模承載預警機制等10項措施調控流動人口規模，以摘掉“人口倒掛”的帽子。

　　順義區也通過調整產業結構、合理控制就業崗位對流動人口的需求等措施，調控人口規模。2004年至2009年，該區流動人口年均增速8.2%，比2000年至2003年的增長高峰期下降40%。順義區的經驗因此被市人大常委會專題調研組認為“值得在全市大力推廣”。

　　今年4月，大興區率先試點村莊社區化管理，建圍墻、安街門，人員和車輛持證出入。8月11日，北京市召開“全市村莊社區化管理工作推進會”，推廣大興經驗，要求明年所有城鄉接合部村莊都實現社區化管理。

　　“對于人口這一具有全局性、根本性的問題，各級領導的認識并不完全一致。”北京市人大常委會專題調研組指出，“一些部門和地方沒有將調控人口規模擺上重要位置，處于目標游移不明，政策導向不一，甚至放任自流、無所作為的狀況，長此下去勢必損害首都的長遠發展。”

　　人口調控之難點

　　流動人口權益如何保護

　　北京市政協調研組建議，早調控比晚調控好，越晚難度越大

　　北京市人大常委會專題調研組建議，將合理調控人口規模納入“十二五”規劃，成立市一級的總體機構統籌規劃實施人口調控工作。通過調整產業結構，在加大對高端人才引進的同時，減少對低端勞動力的需求。下決心淘汰一批低端產業和勞動密集型產業，對吸附大量流動人口的小門店、小企業實行強制退出機制，提高各類市場的開業門檻標準。

　　“不會是趕我們走吧？”8月6日，在馬連道路附近賣瓜果、蔬菜的張女士聽到“減少對低端勞動力的需求”時，有些敏感地說。從吉林來京多年的她，如今住在一間10余平米的平房，租金500元。兩歲半的孩子已上幼兒園，費用是400元/月。家里的生計主要靠她和丈夫每天騎三輪車賣瓜果、蔬菜，生意好時一天能賣100多元。

　　“還回吉林嗎？”“不回了。老家的地沒了，回去了肯定不如在北京好。”

　　而吳宇想的卻是，自己非京籍的孩子，以后上學怎么辦？

　　【網友聲音】

　　@馬躍成：北京實際常住人口達1972萬，并以每年54.3萬的速度膨脹。按照這一趨勢，南水北調為北京增加的水量，會被龐大的人口數量吞噬。為給北京輸水，張家口和承德兩市已將水稻全部改種玉米。

　　@開心吼吼：北京常住人口已達1972萬。突然很想離開北京。也許越是趨之若鶩的事情，我越是不想茍同。至少進一步說明，北京算不得宜居城市。很想隱居農村，有一片自己的地，養兩只狗，種種菜，養養花，足矣。

　　@賈臥龍：如果用高房價充當準入門檻，靠排擠低端勞動者控制人口規模，這樣下去北京只能陷入發展無力的困局。究其根本，一直以來有利資源都讓北京占去了，來北京占便宜的人怎么會少得了？

　　@清青水：解決北京人口激增、交通堵塞的兩個有效方法：一是將北京財政收入的1/2分享給周邊省市；二是將北京高考錄取名額（特別是北京高校）降為現在名額的1/2。

　　@倒霉的魚11：清理小門店縮減低端勞力，這樣能解決北京人口過快增長的問題嗎？經濟發展不平衡，這才是人向北京集中的原因。北京經濟發展水平高，能掙錢，所以才有各種檔次人才集聚。有需求就有存在。

    【京西樣本：6萬外來戶集體大搬家】

　　程乾欣不知道自己下一個家在哪里，他所在的雍王府村變成了一堆堆瓦礫。

　　雍王府村是京西正在拆遷的3個市級重點掛賬村之一，這里居住著6萬和程乾欣一樣的流動人口

　　流動人口長居“城中村”

　　今年7月，記者以雍王府村為樣本進行調查，雍王府村外來打工者中，居住時間最長的為17年。來自河南信陽的王春蓮夫婦一直住在這里，做廢品生意。來京時王春蓮25歲，現在已經42歲了。今年，他們的兒子已經上了高中，女兒考上了大學。

　　在雍王府村，像王春蓮的兒女一樣，很多流動人口的兒女都是在村內的打工子弟學校接受的教育，然后接過父母的班，繼續在京打工。

　　長期同本村人混居，使這些年輕人口音上和本地人趨同，心理上逐漸遠離故鄉。

　　19歲的山西男孩王超杰，已經有12年的在京求學、打工史，他能說一口流利的京片子，甚至能蒙過當地人。

　　拆遷促產業結構調整

　　巨變悄然來臨，近年，以首鋼、北京重型機械廠等“八大廠”為代表的重工業陸續通過搬遷、合資轉型等方式淡出石景山。今年，隨著首鋼涉鋼產業徹底搬遷，石景山區希望轉型。

　　2004年，石景山區就開始謀劃未來產業布局，并提出發展數字娛樂產業。

　　與此同時，石景山邊府社區、老古城前街社區、衙門口南社區被納入北京市級重點掛賬村，今年啟動拆遷改造。

　　城鄉接合部的臟亂差使北京市決心進行改造，改造后的多數土地納入土地儲備，建新的小區或者各類商務區，以及部分綠地。像雍王府村這樣正在改造、或者即將改造的村莊至少有50個，程乾欣這樣的流動人口有上百萬。

　　近年來，石景山隨著首鋼搬遷，面臨整個產業結構布局的轉型調整。昔日的城鄉接合部拆遷之后，將重點發展文化創意、商務金融等高端產業。

　　程乾欣和鄉親們要么選擇返鄉，要么遷往門頭溝等遠郊區縣。區政府一些相關人士坦承，不論政府是否主動采取人口調控措施，城鄉一體化的過程中，客觀上肯定會帶來人口結構的變化。　　Q1:北京是否需要進行人口調控？

　　@劉昕（中國人民大學公共管理學院組織與人力資源研究所教授）：中國的經濟發展不均衡，大量優質資源集中在北京，如果任其發展，越來越多的人會集中到北京，從這個角度說應該調控。人口膨脹導致城市資源緊張，一些人才可能被擠出去，這對城市的長遠發展不利。

　　@毛壽龍（中國人民大學公共政策研究院執行副院長）：我主張不進行人口調控。人口有自己內在的發展規律，其變化和當地發展相聯系，房子越來越貴，生活成本越來越高，自然就產生了壁壘。

　　@彭真懷（北京大學政治發展與政府管理研究所研究員）：北京集中了全國的優質資源，包括農村地區的水資源、電資源都服務了首都。但北京卻沒有為農村人口的城市化提供相應的承載力。而且北京遇到的問題與規劃思路不對也有關。城市規劃一圈一圈“攤大餅”，但功能分區卻不明確，即便發展到八環，也會出現問題。

　　Ｑ2:調控需要行政命令手段嗎？

　　@劉昕：目前，人口問題很難靠市場力量來解決，如果完全不用行政手段調控，也沒有更好的辦法。任由人口繼續發展，可能最終形成類似國外一些大城市的貧民窟，制造越來越多的社會問題。但政府的調控手段應該適度，過程要柔和些。

　　@彭真懷：靠行政命令解決人口問題肯定行不通，反而會造成反感，導致更多的社會問題。政府必須挖好渠才能引水，而不能靠強制手段把水指到哪個地方去。

　　Ｑ3：對北京人口調控有何建議？

　　@劉昕：人口調控能否奏效取決于城市功能的強化。比如廢品行業，北京這一塊服務都是靠外來人口提供，那這些人的存在是很正常的。如果城市能提供更好的公共服務機制，外來人口可能就無法以此為業。政府要考慮的是提供一種什么樣的產業，減少某一部分工作機會，從而實現人口調控。

　　@彭真懷：北京作為首都，應該率先探索城鄉化制度創新，而不是“一堵了之”。北京解決人口問題不能就人口論人口，我建議對城市規劃進行調整，比如通過行政部門外遷等手段，讓京津冀形成大都市圈，對人口疏解也能起作用。 

　　“人口‘加減法’，政府不能越界”

　　市政協委員、北京大學社會學系教授 陸杰華

　　一邊是人口給城市的壓力越來越大，一邊是人口控制措施引來種種爭議，北京的人口規劃到底該何去何從？

　　“十二五”規劃制訂在即，北京人口要不要控制，該如何控制？就此，本報記者走訪了多位人口方面的專家，從各個角度為北京人口問題建言獻策。

　　日前，曾多次參與北京人口問題調研的市政協委員、人口專家陸杰華接受本報記者采訪時表示，北京可以通過產業調整等辦法，實現人口調控。但是，政府的調控不能越界。

　　新京報：近期市人大、市政協等各方都集中調研人口問題，北京為什么此時集中關注人口，并提出要調控人口規模？

　　陸杰華：首先北京市的人口突破了1800萬，根據北京市總體規劃，這是一個階段性、轉折性的目標。調研也顯示，人口數量爆棚的影響變得很明顯，其中流動人口占總人口的比例達到40％，超過了規劃目標10％，這些都是很嚴峻的變化。

　　同時，人口規模對城市競爭力的影響也越來越突出。目前，北京的大學數量、平均受教育年限等指標在全國都是領先的，但經濟發展在全國卻不領先，勞動生產率水平還不如蘇州、上海和深圳等城市。這跟產業布局和經濟發展方式關系很大，而二者都受制于人口結構。

　　“政府不能直接調整人”

　　新京報：“十一五”的人口規劃為什么嚴重超標？其編制背景是怎么樣的？

　　陸杰華：北京“十一五”期間是第一次進行人口規劃。當時制訂的人口目標是1625萬，2007年就突破了，但沒敲響警鐘。

　　究其原因，主要還是在規劃中、制度設計上還有領導認識上不統一。各部門各自為政，未能行成調控合力。比如我們要限制人口，但交通沒有按照規劃的方向去設置，而是采取了普惠的政策。

　　新京報：在人口調控方面，政府應該扮演什么角色？使用行政手段干預是否合適？

　　陸杰華：我個人認為，城區人口發展目標上應該做加減法。城市需要的高端人才和實用性產業，政府應該加大吸引吸收力度，對于城市不需要的應該調整。但政府不能簡單設置門檻或設限，控制某些人不能來，就是說政府不能做越界的事情，直接去調整人。

　　城市人口發展的規劃制訂中、目標實現中，對產業都有明確定位和發展方向。因此，政府調控可以通過制訂規劃決定發展什么樣的產業，市場再來決定產業中的崗位，個人再來決定自己的去留，不合適崗位的自然就走了。

　　“城區很難推廣順義模式”

　　新京報：今年北京啟動了50個重點村改造，部分村莊聚集了大量流動人口，改造能否起到調控人口的作用？

　　陸杰華：這50個村子的改造，是沒有辦法的辦法。早在產業布局和發展時就應該注重這個問題。比如唐家嶺村，形成了為當地服務的產業，但這個產業并不高端。

　　在低端產業或服務領域，政府也應該進行規劃，例如一些小商小販和垃圾回收等，否則這些低端產業形成了產業鏈條，吸引了很多外來人口，村租房大量出現，改造成本就越來越大。

　　新京報：北京市人大關于人口的調研報告里提到了順義模式，就是對低端產業進行規劃，你怎么評價這個模式？

　　陸杰華：順義走的是典型的“以崗定人、以房管人”的模式，但這個有順義的特殊性，順義有“業”，包括順義在引資時，要求企業要優先用當地勞動力。但通州如果發展“以崗定人”就不成功，因為沒有“業”，只有城，最終形成了一個人口“鐘擺式”活動。

　　所以，并不是每個區縣都能走同一條道路。順義模式在城區很難推廣，但比較適合大興、房山這些發展剛起步的區縣。

　　新京報：其他國家大城市如何對待人口膨脹？是否有值得北京借鑒的經驗？

　　陸杰華：北京的人口情況相對復雜些。比對近鄰印度，其處理人口問題的做法也不是成功的，新德里存在很多貧民窟，產生了社會矛盾。其他一些發展中國家，城市化和工業化很緩慢。而我們目前發展比較快。同時，北京是一個十多億人民的國家的首都，情況很復雜，很難借鑒其他城市的經驗，主要還是自行探索。

　　“各部門政策都應考慮人口”

　　新京報：“十二五”的人口規劃將呈現什么特點？

　　陸杰華：與“十一五”規劃中的“人口全面發展規劃”相比，“十二五”的人口規劃被稱為“人口發展與調控規劃”，首先多了調控的字眼。規劃要解決包括老齡化、人口分布、信息共享等問題。在信息共享方面，現在存在統計局和人口辦數據不吻合的問題，且兩者數據差了200萬，這個已經影響了財政和決策。

　　新京報：如何保證規劃的嚴肅性，使其制訂的指標不輕易被突破？

　　陸杰華：對于“十二五”期間人口的發展，合理制訂規劃是一方面，但北京要解決的第一個問題還是體制問題，體制不能按部就班。目前，市政協和市人大都建議要成立一個人口發展委員會，這個是一個大的突破。

　　同時，各個部門都要參與人口的發展和調控，比如教育、衛生、交通和民政等在制訂政策時，都要考慮人口調控的目標。

　　城區人口發展目標上應該做加減法。城市需要的高端人才和實用性產業，政府應該加大吸引吸收力度，對于城市不需要的應該調整。但政府不能簡單設置門檻或設限，控制某些人不能來，就是說政府不能做越界的事情，直接去調整人。


　　【順義樣本：順義城區難覓小商販】

　　8月7日中午，天氣很熱，順義城區北面的建新小區內，張新香在板車旁邊等待顧客，車上放著一堆桃子和五六個西瓜。

　　她一大早騎車一個多小時，販來幾十斤桃子和10幾個西瓜賣。這個小區的居民以70-80歲的老年人為主，白天很少有人，生意清淡，張新香就在樹陰底下打瞌睡。

　　張新香做過零工、保姆，夏天時販些水果蔬菜賣。她說，城區規范管理了，周圍沒有游商，她可以在這里安心做生意，不再擔心城管隨時來罰抄，只是生意沒有那么好，每4個月要交上200元管理費。

　　外來商販小區設攤位

　　張新香也想過進市場賣菜，但市場的攤位費讓她“進不起”。另外，張新香說，她的貨源主要是農民家的自種瓜果，季節性很強。因此不可能常年在市場內租攤位。

　　有居民問有沒有香瓜，張新香搖頭，她只賣應急的西瓜、桃子。而這個小區只有她一個攤位，要吃哈密瓜、葡萄、李子等水果，得去超市或者大市場。

　　這讓居民頗為不便，小區南側有一個菜市場，居民買菜要走10多分鐘，老人腿腳慢要走15分鐘，有老人表示，如果張新香的瓜賣完了，只能去大市場，夏天拎個10來斤的大西瓜實在不方便。

　　在居民們看來，清理掉小商小販后，小區和街道的環境變好了，也給瑣碎的生活帶來一些不便，怡鑫小區居民說，小區內收廢品的只有一家，刮風下雨或者有事情沒來，大家的廢品就賣不出去。

　　順義流動人口比例低

　　這是順義的普遍場景，在順義城區轉上一天，街上也很難見到游走叫賣的小攤販，多個小區除了一些修車、配鑰匙的固定攤點，小吃類的小攤販難覓蹤影，取而代之的是小區門口的早餐工程。

　　這是“順義模式的一項內容”整頓對流動人口有巨大吸附作用的傳統服務業、低端第三產業，即餐飲、洗浴、美容美發等“五小門店”和小百貨、小食品、小建材等各類市場，建立規范、統一、集中的市場。

　　從2008年起，順義投入1.5億元，升級改造了全區65個農貿市場，杜絕了馬路市場；通過規范開業標準，清理了一批小門店、小企業。

　　它從產業、住房、本地人就業等幾個可能導致人口失調的關鍵點把控流動人口。在今年7月底北京市人大常委會發布的人口規模專題調研報告中，“順義模式”引起了人們的關注。報告中稱：截至今年3月底，順義區居住半年以上的流動人口數為14.4萬人，與其他幾個區位、面積、經濟總量、人口數量大體相當的遠郊區相比，流動人口數僅相當于其他區的1/3或1/2。

　　廢品回收點一年減六成

　　在順義模式中，像張新香這樣的小販無論從規模還是人數都在逐步減少。

　　她發現，這里街上不讓擺攤，很難生存。整頓使各類小門店攤點迅速減少，市人大的調研報告透露，以廢品收購行業為例，2009年下半年，順義區的廢品回收點在一年之內少了6成。

　　當年和張新香一起進京闖蕩的同鄉走得差不多了，若不是為了孩子念書堅持留在這兒，她也早帶著一家回安徽老家了，孩子念的是一所打工子弟學校。

　　能留下來的，大部分進了順義工業區企業打工。這是順義模式希望引進的技術和高端人口。

　　另一方面，順義區先后出臺了一系列政策扶持幫助本地勞動力充分就業。

　　區政府擔當中介的角色，給企業明確具體指標，吸納本區勞動力就業給予獎勵，空港天宏人才服務中心工作人員介紹，比如新招用本區勞動力，會給予用人單位負責人及勞資部門150元、300元到500元不等的安置獎勵金。

　　空港工業區雅昌集團有限公司副總裁潘劍平表示，順義政府在五六年前跟企業溝通時就表示，需要的是訓練有素的人，引進的外來人員要能夠給區域經濟作出貢獻，同時也要考慮優先招聘本地人。

　　由于對本地人技能培訓的普及，勞動力水平提高了，像張新香這樣沒有專業技能的外來務工者，很難找到一份長期穩定的工作，天宏人才服務中心工作人員表示，來這里找工作的外地人越來越少了。

　　高端園區沒有大排檔

　　而服務于空港服務區企業的“高端”職工，與張新香們有著不同的境遇。

　　這里有索尼、阿爾斯通等跨國公司。28歲的北京小伙張欣從北京科技大學畢業，3年前進入一家國外電子企業，任產品工程師，負責企業產品的研發及給工人培訓。

　　張欣說，順義空港工業區因交通便利和租金低廉，吸引了眾多公司入駐。而園區的生產和研發部門，分流了來北京發展的人才，包括來自全國各地、學歷稍低、在車間工作的工人，以及張欣這樣的大學畢業生。

　　空港工業區的很多企業都為員工提供免費集體住宿，或是給予一定住房補貼，由員工自己選擇是住在宿舍還是自己租房住。這種集體宿舍模式，不僅為員工提供了日常生活保障，同時也緩解了流動人口分散租房帶來的城市管理難題。

　　張欣已習慣了在工業區上班的舒適與安靜。上班不用擠公交、地鐵，郊區空氣、綠化環境都好。最主要的是這里生活成本低，起碼租房有單位補貼，可少拿些錢。每月工資能存下一大半。而張欣在城里工作的同學很多都是月光族。

　　但工業區內也有不方便的地方，園區里基本都是辦公樓和宿舍，生活和娛樂設施有限，日常生活基本在食堂和小超市解決，找不到小商小販，當然，也沒有喧鬧的街邊大排檔。

　　人口重壓之下，北京各區縣展開了調控人口的嘗試。

　　順義用產業、住房、就業等環節控制外來流動人口，尤其是“低端勞動力”，獲得市人大常委會調研組認可。而在石景山，通過城鄉接合部改造和產業調整，也在客觀上影響了人口結構。