土地少限發展拓空間續輝煌

 
　土地匱乏，不少樓房成了握手樓，而且還不斷有樓房在“夾縫”中“冒”起來。  
 
　　寶安、龍崗納入特區，土地緊張情況將有所緩解。

　　而立深圳 路在何方之土地困局篇

　　30年前，深圳是改革開放總設計師鄧小平在南海之濱畫的一個“圈”。30年后，深圳已是中國改革開放的排頭兵，不論是在中國，還是在世界上的影響力越來越大，這個“圈”已跨入超級都市的行列。

　　從一個“圈”發展為超級大都市，深圳的成就世人矚目，但制約深圳進一步發展的瓶頸也顯而易見，土地資源的匱乏則是首當其沖。

　　為了重新規整零散土地，深圳市國土資源和規劃委員會出臺了《深圳市城市更新辦法》以加速土地的流轉和規劃。今年7月1日，特區版圖擴大至整個深圳市，特區面積增加了近5倍。三十而立的深圳能否保持迅猛的發展態勢？如何避開自己土地匱乏的短板？《深圳市城市更新辦法》能否達到預期效果？

　　連日來，記者專程就深圳的土地規劃、土地監督等問題走訪了各職能部門的相關負責人和熟悉深圳情況的專家，由他們為讀者勾勒出深圳未來發展的藍圖。

　　土地之困：

　　1　遍地插花“種樓”

　　深圳的“違建”數量之巨，范圍之廣，所占房屋比例之大，讓人覺得難以想象。全市房屋，七成是“違建”，這不是危言聳聽，而是從官員到百姓都認可的事實。深圳農改居后，當地村民土地多數被征轉，沒有了原耕地的深圳人只能集體建廠房來收租，后來便利用集體土地、居民自留地拼命搶建加建，以種地的勁頭去“種樓”。

　　盡管政府嚴令禁止搶建“違建”，但仍有超過50萬棟“違建”相繼建了起來。

　　利益驅使下，“種樓”一族不會考慮城市規劃，見縫就“種樓”。遍地插花式的“種樓”，使得深圳原本不大的版圖上傷痕累累，尤其在寶安、龍崗兩區，大片成規模的土地不容易找到。

　　這樣混亂的局面與深圳經濟特區的定位完全不相稱，在這場博弈中，大多數成功“種樓”的“樓主”成為最大的贏家，即使將來政府要強制拆除，釘子戶也會得到巨額賠償。

　　2　閑散土地多規劃難

　　讓規劃部門頭痛的是，這些“違建”造成的閑散用地，給以后的城區規劃帶來了極大的困難。

　　以工業區為例，寶安區區長李文龍曾提出，整個寶安區占地面積140平方公里的工業園區有619個，將要整合改造為18個規模較大、關聯度較高、基礎設施共享的新型園區。

　　市國土資源和規劃委員會主任王芃也表示，由于種種歷史原因，深圳一共有大大小小超過4000個工業園區，整合難度相當大。“看天津濱海新區一個工業區動輒就是成百上千畝，我們真拿不出。”

　　王芃在大部制改革任職之時就表示：“發展的無限和土地空間的有限是深圳最大的現實和最大的矛盾，規劃國土資源委員會首要的任務就是破題。”

　　王芃坦言，改革開放以來深圳規劃國土工作雖不斷改革創新，積累了許多成功經驗，但也面臨著許多問題。而這些問題的解決，往往牽一發而動全身，需要用更長遠的眼光、更綜合的手段、更開放的視野、更創新的精神去加以解決。

　　3　原關內外規劃差異大

　　深圳是從幾乎“一張白紙”上發展起來的城市，深圳市政府一開始就十分重視規劃的先導、主導和統籌作用，把規劃作為城市建設工作的“起點”和最后把關的“閘口”。據市規劃與國土委有關負責人介紹，早在1982年編制的《深圳經濟特區社會經濟發展大綱》，就以超前的眼光確定了“城市組團式”結構作為深圳特區總體規劃的基本構架，以巨大的規劃彈性適應了超乎想象的城市快速擴張。

　　正是由于具有強烈的規劃意識和富有遠見的城市規劃，使深圳成為國內唯一基本按規劃建設起來的特大型城市，盡管發展速度極快，但城市的物質承載能力卻能隨之迅速提升。

　　據市規劃與國土委一位負責人介紹，深圳特區建立之初，百廢待興，人才、技術、經驗都十分匱乏，于是，向國際“借腦學習” 先進城市規劃建設管理的制度、技術、經驗和方法，在全國率先開展規劃國際招標、開展規劃設計競賽，歐美、日本等地的一流規劃師、建筑師都被引入深圳共同參與特區的建設開發，才使得深圳迅速從一個小漁村發展為國際性的大都市。

　　但不容忽視的是，在7月1日特區擴容前，關外的規劃卻遠滯后于關內。以龍崗為例，面積675.7平方公里，將近原關內四區的兩倍，卻僅有兩條主干道通往市區。

　　專家點評

　　土地是制約深圳發展的重要因素

　　深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁表示，這些年來深圳土地利用方面存在太多問題。

　　首先是浪費性地使用土地。雖然政府有規劃，但不少企業對土地利用并不合理。其次，非法使用土地。原關外地區的“違建”問題是積重難返，政策出臺后也比較難落地。

　　此外，差異化使用土地。以前關內關外的規劃不統一，地區間布局與水平差異很大。宋丁建議，特區內外一體化之后，應該在土地利用方面也一體化。

　　深圳房地產研究中心副主任王鋒表示，深圳目前可利用的土地非常少，即使是關內外一體化之后土地空間依然狹小。

　　“關外有1000多平方公里的土地被劃入了生態控制線，不能進行住房和工業開發，還有不到1000平方公里的土地，已開發建設的就有800多平方公里，實際可利用的土地只有100多平方公里。”王鋒告訴記者，如此緊張的用地也是政府和規劃部門非常頭疼的事情，隨著深圳的發展，住房需求量也越來越大，土地是制約深圳發展的重要因素。

　　破局之計：

　　調整戰略布局

　　嚴查“違建”

　　土地資源的匱乏已制約深圳未來發展，應該如何破題？

　　2006年，原深圳市規劃局已經意識到滯后的規劃只會阻礙深圳的發展，該局理論學習中心組在公開發表的《科學規劃是最大的城市資源》一文中提出，資源問題是深圳城市發展的軟肋，處理不好，將會影響深圳城市經濟社會的健康持續發展。因此，制定一個長遠的、科學的城市資源戰略，從時間上和空間上為深圳未來城市發展提供有效的資源保障，是深圳發展面臨的一個非常緊迫問題。

　　此后，深圳國土規劃部門著手起草新的法定圖則，試圖重新調整包括寶安、龍崗兩區在內的全市戰略布局，力解深圳土地資源匱乏之困。

　　去年12月1日，深圳市正式實施《深圳市城市更新辦法》，全市城市更新改造工作步入“快車道”。

　　《深圳市城市更新辦法》首次引入“城市更新”概念，將城市更新的目標明確為進一步完善城市功能、優化產業結構、改善人居環境、挖掘用地潛力、拓展發展空間、促進經濟社會可持續發展，改變了原來“舊城改造”只是簡單的拆除重建或“穿衣戴帽”的觀念。 

　　嚴查“違建”

　　今年7月1日，特區正式擴容，特區面積也由以前的327.5平方公里增加至1952.84平方公里。

　　一系列動作表明，而立深圳仍想闖字當頭，保持高速發展態勢。但對于制約深圳土地資源、如何拔除緊釘在深圳經濟特區版圖上的“違建”？這成為各界關注的焦點。

　　市規劃土地監察支隊有關負責人柏軍勝表示，該支隊今年查違工作主線是預防“違建”出現。查處違法用地違法建筑的工作思路，是堅持查人查事相結合，重點查處典型案例，不放過一個案件，不放過一個責任人，堅決遏制新增違法建筑違法用地，“一冒頭就打，一動土就拆”。

　　他表示，經過了半年多時間的努力，目前新的規劃土地監察體制已經基本建立，工作機制不斷完善，并且經受住了實際工作的考驗，整個機構改革期間查違工作力度不減，有效地遏制了違法建筑搶建的勢頭。

　　平衡全市發展

　　目前，深圳總體規劃的城市建設用地900平方公里左右，目前建成區已超過了總體規劃給深圳的建設用地指標，在土地資源日趨緊張的深圳，城市更新已成為挖掘城市潛力、提升城市層次的重要途徑。如何重整原關外零散土地，如何盤活遠滯后于區域規劃的舊工業區？

　　“客觀地說，寶安城市化的發展基本上是一個自發的過程。1992年以前，全區尚無一個統一的城鎮總體規劃，在地域布局上缺乏宏觀角度的統一規劃與管理，各鎮基本是自成一套，導致城市總體建設水平不高，布局紊亂，城市面貌長期處于一種‘非城非村’的中間狀態。”寶安區委黨校副教授李靜撰文指出，回顧寶安30年的城市化歷程，一條重要的啟示是，城市化必須以科學、長遠、高標準的規劃為前提。

　　福田區的CBD中心區、羅湖的蔡屋圍金融中心、南山的前海深港現代服務業合作區、寶安的寶安中心區和機場物流區、龍崗的大運新城、鹽田區的鹽田港、光明新區、坪山新區……最近，多個區域被劃分了新的使命，而穿插其中的城市快速路、軌道交通等又將大大便利區域之間經濟的往來。可以說，下一步深圳將多點發力，均衡區域之間的經濟發展。

　　深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁也認為寶安、龍崗區的特區一體化建設將“反哺”原關內地區，龍崗寶安特區一體化開發擴建將提高深圳GDP增速，保證可持續增長。

　　“借腦學習”

　　三十而立，深圳又打“借腦學習”牌。今年6月，市規劃國土委邀請國際專家，進行前海概念規劃和坪山新區中心區概念規劃，打造出了“前海水城”和坪山新區“高端產業聚集區，生態人文示范區”的概念。

　　此外，深圳精心規劃和打造以深南大道為軸線，連接蔡屋圍金融區、福田CBD、寶安中心區的“深圳金融帶”，用以支撐多層次資本市場和區域性金融中心功能。

　　專家支招

　　“招安”“違建”作保障性住房

　　深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁表示，政府要下定決心進行新的規劃，堅決進行違法建筑的清理整頓。對于違反安全建設標準的房屋要堅決清理，對于符合國家標準的房屋，可以進行合法化，對其發放“準生證”，以政府價進行收購，作為保障性住房。

　　深圳房地產研究中心副主任王鋒也認為，應該嚴厲打擊新的“違建”，對已有的“違建”要區分情況進行處理。對于質量和功能差的違法建筑，通過城市更新，分批逐步解決。

　　激活邊界地區土地

　　宋丁表示，應進行新的產業升級，減少盲目布局。用集約化、高效能的產業替代產能低的落后產業，例如比亞迪、華為等新型高效能企業，其產出遠遠高于其占地面積，是低效能企業無法比擬的。

　　“深圳想要持續發展，恐怕不能僅僅局限在1900多萬平方公里的土地上，應該利用深圳的優勢，與周邊地區進行土地聯動，激活深圳邊界地區。”宋丁認為，與周邊地區共同開發利用土地，是一個擴張深圳土地資源的重要方式。

　　例如深圳緊鄰惠州的大亞灣，惠州有大片土地卻沒有實力開發，深圳有技術資金優勢卻沒有土地，兩地政府應該進行協商，合理分配資源，進行產業延伸。