舊城改造 “錦江模式”創意無限

　　211∶2， “全陽光、全自主、市場化，居民自己說了算”……今年5月，隨著成都百年老街——耿家巷改造的啟動，錦江區，這個在舊城改造中創造出眾多經驗與成功案例的成都市中心城區再次成為媒體關注的焦點。

　　總共213戶，211戶支持改造，2戶尚在猶豫之中，211∶2，驕人成績。被喻為是各種矛盾集成的城市改造，在錦江區改造新理念之下，糾結的矛盾豁然開朗，洞天別開。

　　“陽光+市場+保障”、模擬拆遷、自主改造……近幾年來，錦江區推出的系列全新模式，成功進行了20多個搬遷項目，涉及5000余戶，創造了“無一戶突破標準、無一戶強拆、無一戶上訪”的奇跡，真正實現了區域發展與民生改善的雙贏，走出了一條“和諧搬遷”、多方共贏的舊城改造搬遷安置新路。

　　對于錦江區在城市拆遷改造的探索新舉，新華社的一篇文章中作出了這樣的評價：錦江區換位思考群眾利益，在搬遷改造中　算經濟賬、民心賬、穩定賬和形象賬，進行公開透明搬遷，解決搬遷難，這種做法給人以啟示。

　　陽光+市場

　　讓搬遷戶搬得心悅誠服

　　錦江區大膽創新，形成“陽光＋市場”的工作理念。

　　陽光操作。在以往搬遷中，最先搬遷的老實人往往吃虧，導致政府公信力受損。錦江區推行陽光操作：全面公開搬遷信息；嚴格執行補償標準，堅持“一把尺子量到底”；公開獎勵政策，鼓勵早遷。

　　市場運作。補償標準從多年不變到等值等價。按市場評估確定被遷房屋價值；按市場導向制定多種安置方案供選擇。

　　“錦江模式”始于2007年9月染房街搬遷。這個項目2002年啟動，歷時5年，都沒有一點進展。

　　癥結何在？“以往的搬遷，工作透明度不高，補償標準前后不一，常常出現老實人吃虧的情況，引發了群眾‘患不均’的懷疑、對立心理，搬遷往往陷入安置成本與維穩成本雙向攀升的怪圈。”面對復雜的城市拆遷矛盾，區委書記周思源一句點穴。

　　面對群眾的觀望、懷疑，錦江區響亮提出：所有被搬遷戶采取“一個標準、一把尺子”執行到底，保證第一個和最后一個簽協議者享受同樣的搬遷安置補償標準；同時，紀委派人進駐搬遷辦，公布舉報電話，如發現在搬遷過程中，有放寬補賠償標準尺度不一致的，歡迎大家監督舉報，一經查實按照查實金額給予舉報人10倍獎勵。

　　而對于染房街這個改革開放后成都市最早興起的小商品批發市場，還蘊藏著另一個矛盾：染房街地處城市“心臟”地帶，寸土寸金。“當年被搬遷戶強烈抵制搬遷，還有一個原因就是補償方式不完全符合市場規律。”錦江區政協常委、染房街一戶主鐘孝彬道出了當年染房街搬遷難的主要原因——幾年前，這個地段的商鋪每平方米值5萬元，可賠償不到2萬元，大家當然不肯搬。

　　面對困難，錦江區直面現實問題，再次大膽創新，在堅持“一把尺子”的前提下，破除計劃經濟的評估價多年不變的弊端，引入市場機制，讓補償標準體現市場價格。參照搬遷當時的市場房價，在搬遷安置中堅持“等值等價”原則，以搬遷房屋評估價為基準，輔以相應上浮比例，確保搬遷群眾通過搬遷補償能夠在同區域買到相同面積的商品房，充分體現搬遷居民的物權權益。
　　同時，錦江區通過深入調研、廣泛征求搬遷戶意見，提供了貨幣補償、異地現房安置、就近安置、原地返遷（營業房）和臨時過渡安置5種安置方案。齊備的備選方案，讓搬遷戶有更多選擇，充分體現了運用市場化手段維護群眾利益的價值取向。

　　“心服口服，心悅誠服。”鐘孝彬和其他戶主對這樣創新、規范的操作不再抵觸。“評估公司是由我們搬遷戶自己抽簽選出，根據不同的口岸位置，評估出來的價格最低每平方米7萬多元，最高達8．5萬元。搬遷價則在此基礎上統一上浮30％，規定期限內簽約的還可獲得每戶10萬元的獎勵。”

　　新的搬遷模式滿足了染房街戶主的合理要求，從公布補償標準，到最后一戶簽訂協議，僅用了不到15天時間，出現了搬遷戶冒雨排隊簽訂協議的場面，被譽為和諧搬遷的典范。

　　托底保障

　　讓困難群眾搬得安居樂業

　　在錦江區的決策者看來，舊城改造，就是要實現居者有其屋，要體現惠民政策。如果拆遷辦給困難群眾的補償款連提供的最小套型現房都買不起，如何叫惠民，如何叫居者有其屋？制定托底保障和愛心救助措施，就是要實實在在的惠民。

　　搬遷安置不僅要算經濟賬，更要算穩定賬、民心賬。以關心困難群眾為著眼點，錦江區實行了住房托底、愛心救助和就業扶持為一體的 “托底保障”制度。

　　“1600多戶4個月搬遷完畢！”時隔兩年，錦江區雙桂街辦黨工委書記吳文輝聊起轄區最大拆遷片區——攀成鋼周邊危舊房搬遷安置項目時，依然十分感慨，這個項目涉及人員眾多，而且涉及大量困難群眾。“如果不是‘托底保障’，搬遷不會這么順利。”

　　在舊城改造過程中，尤其在傳統的老城區，往往涉及大量的低洼棚戶區、老企業廠區宿舍等。與染房街項目等比較，這些區域居住著大量的住房面積狹小的群眾，而如果僅僅靠市場手段運作，很多群眾得到的搬遷補償將無法令其安居。

　　怎么辦？通過大量考察調研，錦江區以關心困難群眾為著眼點，在“陽光＋市場”的成功實踐基礎上，開創性地建立了以“住房托底”、“愛心救助”和“就業扶持”三位一體的“托底保障”制度：

　　對被搬遷人原房屋按評估價資產總額不足20萬元，且他處無住房的，由搬遷人一次性補足20萬元；確保凡符合條件的困難搬遷戶依靠20萬元的托底費和提前搬遷獎勵費，均能圓住房夢；對患有納入成都市城鎮居民基本醫療保險特殊疾病門診7種疾病之一，以及持證的重度殘疾的被搬遷居民予以3萬元的一次性救助；對依托原住房個體經營或下崗、失業的搬遷群眾，由政府有關部門開辟就業扶助“綠色通道”，只要本人不挑不揀，保證48小時內提供就業崗位。

　　在攀成鋼周邊危舊房搬遷安置中，家住外東牛沙路4號5幢的高先生，第一個簽訂安置協議。高先生居住的舊房面積僅36．5平方米，在上午看到搬遷安置方案后，馬上打電話與妻子溝通，中午就來到位于牛沙路第三組團的搬遷辦公室簽訂了搬遷安置協議。他選擇了“鎦金歲月”1號樓2單元的套二房屋，房屋面積約79平方米，新房子位于塔子山公園和望江樓公園之間。“今后，在小區內散步就像漫步于園林中。政府為照顧住房困難的弱勢群體還制定了托底保障政策，這讓我很感動。”

　　目前，錦江區已有375戶困難群眾，通過政府總投入約2606.65萬元的托底保障圓了安居夢；已有129名搬遷群眾領到了愛心救助，為下崗、失業人員提供了500多個就業崗位。

　　模擬搬遷

　　讓“要我搬”變成“我要搬”

　　“城市改造的傳統模式還是沒有脫離一個固有的前提，即由政府代民做主。”“陽光+市場+保障”理念之后，錦江區思索著另外一個問題：要變“要我搬”為“我要搬”，讓群眾成為搬遷改造的主體。

　　模擬搬遷由此應運而生：以群眾自愿申請改造率達到相應比例，即啟動模擬搬遷;在規定時間內，模擬搬遷安置協議簽約率達到相應比例，模擬搬遷即轉為正式搬遷，反之，模擬搬遷自行終止。

　　龍舟路1號院南光廠宿舍成為了模擬搬遷的試點首選。

　　龍舟路1號院南光廠宿舍，居民373戶，占地17．1畝，建筑面積17100平方米，基本為上世紀五六十年代建的房屋，陳舊、狹小，生活設施嚴重不配套，居住條件差，有的一家三代人擠在20平方米里，群眾希望改善居住條件的愿望十分強烈。

　　然而，由于建筑密度大，可開發空間小，搬遷成本高，許多開發商望而卻步，群眾的住房夢難圓。

　　2008年初，龍舟路1號院343戶居民（占全部居民戶數的92％）代表聯名向錦江區委、區政府遞交搬遷改造申請書。

　　群眾呼聲引起高度重視，群眾有了強烈意愿，政府何不充分尊重群眾愿望、發揮群眾主體作用，順勢而為？由此，全新搬遷——“模擬搬遷”應運而生。

　　傳統搬遷的基本做法和程序是：政府發布搬遷公告→進行動員→解決問題→簽訂協議→組織實施。

　　“模擬搬遷”則幾乎將傳統程序顛倒過來：被搬遷戶申請→確定模擬搬遷地塊→解決問題→簽訂協議→再由政府發布公告→組織實施。

　　以大膽的首創精神，“模擬搬遷”實現了程序上的轉變，更實現了從“要我搬”到“我要搬”的思想轉變。

　　傳統搬遷由政府確定，被搬遷群眾處在從屬地位。“模擬搬遷”充分相信群眾、依靠群眾，把是否搬遷、補償方案等都以“模擬”的形式，交由被搬遷群眾共同討論決定，搬遷戶有了更多的話語權，群眾的主體地位和作用得到了充分發揮。

　　在龍舟路1號院的模擬搬遷項目中，一是拆不拆群眾自己定。二是評估公司由政府推薦，被搬遷群眾抽簽決定。三是堅持“陽光＋市場＋保障”的公開而又惠民的補償辦法。

　　同時，“模擬搬遷”使政府在舊城改造中建立退出機制實現了工作方式的轉變。

　　傳統搬遷是政府的“行政行為”，搬遷公告一發布，就“開弓沒有回頭箭”。“模擬搬遷”不再需要誰服從誰，政府和搬遷戶都是平等的市場主體，通過平等的協商對話解決問題。如果達成協議，“模擬搬遷”就轉為正式搬遷，政府、被搬遷戶實現“雙贏”；如果達不成協議，則啟動退出機制，遵循市場規律。

　　“模擬搬遷”的探索，實現三大轉變，凸顯了錦江區委、區政府堅持群眾利益至上的價值取向和以人為本的執政理念，使政府掌握了工作的主動權。“模擬搬遷”因此具備了突出的特點：充分尊重民意。同時，也體現了錦江區委、區政府順應市場經濟條件下工作方式的轉變，表明了錦江區委、區政府造福百姓的最大誠意，客觀上也引導群眾樹立了市場意識和風險意識。

　　龍舟路1號院“模擬搬遷”的協議簽訂原定在2008年5月12日，當天下午汶川特大地震后不到半小時，數百名群眾就已經自覺聚集在一起，參加“模擬搬遷”方案公布會，其后短短48天簽約率就達80％。

　　“我要搬”，激發了被搬遷戶的主動性和積極性。

　　在“模擬搬遷”過程中，感人一幕隨時出現：已簽約的住戶積極行動起來，大院內隨時可見已簽約的住戶找未簽約的住戶宣傳政策、溝通思想的情景。

　　廠工會退休干部周德林為做通群眾思想工作，與十幾人對話到深夜，直到聲帶嘶啞。60多名群眾代表集體找到政府，要求尊重多數人的意愿把“模擬搬遷”轉為正式搬遷。

　　居民代表還專門組成腰鼓隊，來到錦江區區委大院，敲起鑼鼓，手捧感謝信、錦旗，登門感謝區領導：百姓信賴父母官，真情惠民暖人心。馮珍秀眼中噙滿幸福的淚水：“感謝政府的決定，改善了我們居住和生活的環境。”

　　2008年7月29日，龍舟路1號院南光廠宿舍搬遷項目由“模擬搬遷”轉為正式搬遷。

　　龍舟路1號院南光廠宿舍，由此成為舊城改造搬遷的一個新范本，隨后，10多個舊城片區居民簽名主動要求搬遷……錦江區推行的“模擬搬遷”，得到了上級領導的肯定和群眾的廣泛歡迎，產生了良好的社會反響。

　　自主改造

　　讓尊重民意成為終極選擇

　　群眾自己決定如何改造。“自主改造”的全新模式體現出“居民主導、政府協助、監督到位、和諧文明”的特點。改造中，全體住戶投票選舉產生的議事委員會作為改造決策主體，自發組建實施主體對片區進行整體改造，建立完善的監督體系對改造展開全程監督。

　　錦江河畔，從香格里拉大酒店俯瞰，水井坊街區東起化工研究所、孫家巷，南臨香格里拉環形道，西鄰黃傘巷，北至金泉街、雙槐樹街，占地面積約53畝，擁有院落40個，住戶636戶共2000余人。

　　這里，國家級文物保護單位“水井坊窖址”坐落其間，集中了許多具有川西民居風格的傳統院落，蘊藏了老成都“水、井、院、巷、酒”的歷史文化基因，被成都市2002－2020年城市總體規劃列為歷史文化街區。

　　可是，由于多年來私搭亂建，水井坊街區成為成都城市中心區域最大的一片低洼棚戶區，經省建科院鑒定，80％以上的房屋屬Ｄ級危房……“我們早盼著搬家了！”許多老街坊說，建筑破舊損毀，安全隱患突出。但“房連房，瓦連瓦——老院落房屋的結構很特殊。”水井坊街區陷入尷尬：從安全考慮，維修人員不敢輕易動手，而由于出資主體界定不清，住戶又不愿意維修。
　　癥結，在于私搭亂建。85％以上住戶在搭建房屋，搭建面積占片區房屋總面積的50％，許多老巷子和老院落的空間被嚴重擠占。60％以上住戶用玻纖瓦、石棉瓦、塑料等材料修補房屋，傳統的黑瓦變成了輕質材料，青磚被換成了紅磚加水泥砂漿。

　　“大雜院不斷侵蝕著街區的歷史風貌。”20位來自四川省、成都市的人大代表和政協委員到此調查、走訪之后，對此憂心忡忡：“水井坊片區若再不實施保護，百年老街、百年建筑將不復存在！”

　　去年3月，水井坊街道對住戶的調查，90％以上住戶表達了強烈搬遷或改造意愿。但是，困難不少。一是歷史文化街區需要保護，不能簡單改造的特殊性質；二是轄區內住房困難戶較多，而一些居民的期望值很高，有住戶甚至提出每平方米4萬元的補償要求；其三，30％以上的住戶都是共有產權，復雜的房屋產權關系成為改造工作的一大障礙。

　　矛盾交織，困難重重，水井坊街區已經7次與搬遷改造“擦肩而過”，6年時間沒有進展。

　　怎么辦？片區內不能按照傳統的舊城改造方式進行搬遷。

　　面對水井坊歷史文化街區具體情況和問題，錦江區委首先確立了“讓利于民、控制成本、專家滿意、推陳出新、不留后患”的20字改造思路，要求探索“陽光＋市場＋保障＋民主”的“自主改造”模式，努力實現“千方百計保護歷史街區，真心真意改善民生”。

　　尋找新途徑，實現新突破的創新之路開始——讓群眾自己決定如何改造。

　　首先，選舉產生決策主體——水井坊歷史街區居民議事委員會。9位由全體住戶投票選舉產生的議事委員會成員包括了社區主任、片區民警及居民代表等，制定了《議事委員會議事規則》，代表片區居民意愿，制定片區改造方案，與政府相關部門溝通協調，向居民通報改造進展情況等各項重大改造事宜。

　　其次，自發組建實施主體——成都錦坊公司。這是由議事委員會討論決定成立的公司，主要負責對外招商及街區整體騰退、收購工作，并成功引進一家投資公司對片區進行整體改造。

　　同時，建立完善的監督體系，組建了由水井坊轄區人大代表、政協委員、社區黨委、專業人員、法律人員、歷史保護專家、無直接利益的8位居民代表組成的公信評議小組，對改造展開全程監督。

　　一場自下而上、老百姓用自己的方式來解決自身問題的城市改造全新模式——“自主改造”，即“自主搬遷、統規改造”由此拉開大幕。

　　“自主改造”的全新模式體現出“居民主導、政府協助、監督到位、和諧文明”的特點。

　　居民主導。議事委員會成立后，先后召開了15次會議，自主討論決定是否實施改造；自主選擇評估測繪機構；自主制定了《水井坊歷史文化街區整體改造方案》。

　　政府協助。政府專心做好引導、協調和服務保障工作，幫助控制搬遷成本和指導規范搬遷行為及相關服務保障工作，包括成立協調機構、給予政策支持、進行政策指導、監督改造行為等。

　　監督到位。除了政府監督外，拓展了監督渠道，包括開展群眾監督、公信評議小組實現第三方監督、邀請公證監督、發揮輿論監督等。

　　和諧文明。“托底保障”、“愛心救助”等一系列相關惠民舉措陸續推出，為符合相關政策的家庭積極申請廉租住房的租金補貼；“一把尺子量到底、一個標準量到底、一個算盤算到底、一個辦法補到底”實現了公平公正；免費為居民拍攝全家福與老房子留念、舉辦壩壩宴等讓街區居民感到親情溫暖。

　　全新的模式獲得了驚喜的收獲——

2009年4月18日，采取“自主改造”全新模式的水井坊歷史文化街區改造項目正式啟動。

　　9月22日，收購全面結束，5個月時間，575戶居民簽訂房屋改造收購協議，占總戶數的90．4％。

　　中心城區最大低洼棚戶區改造得以順利推進，居民居住生活環境得以改善，街區群眾普遍支持，送來了18面錦旗。

　　同時，令專家和市民欣慰的是，水井坊歷史文化街區改造工作按照街巷肌理不變、院落尺度不變和古樹名木保留的原則，使成都歷史文化街區保護同步推進。

　　水井坊街區的改造，實現了保護歷史街區和改善居民生活質量的雙重目標。

　　后記

　　城市改造 以人為本是關鍵

　　縱觀“錦江模式”的核心，是把惠民利民作為最終落腳點，堅持以人為本的指導思想，始終把群眾利益放在首位，真心實意地把搬遷安置作為造福百姓的解困工程和民心工程。無論是從公開搬遷安置政策、市場運作確定補償標準，還是染房街搬遷中五種備選方案的制定、“托底保障”的制度設計，都時時處處為群眾考慮、使群眾滿意、讓群眾受益。搬遷不僅沒有使群眾受到損失，而且讓群眾得到了更多實惠。

　　正是堅持這種以人為本的理念和舉措，化逆為順、變難為易，錦江區收到了和諧搬遷的良好效果，創造了舊城改造搬遷安置的一個又一個奇跡。