廣州“三舊”改造硬啟動 將增加2000公頃地塊

　　廣州日漸式微的舊城區，正在試圖抓住可能是他們翻身的最后一次機會。

　　珠三角在今年全面啟動的“三舊”改造（舊城鎮、舊村莊、舊廠房），讓停滯數年的“中調”有了兌現的可能。2006年末，針對老城區的提升發展，廣州市政府提出了“調優、調高、調強、調活”的“中調戰略”。

　　廣州市政府一位官員分析，這一思路在過去幾年推進受阻的關鍵在于，老城區根本騰不出空間支撐規劃項目的落地，“一些項目的設想十多年前已經提出，至今還看不到啟動的跡象。”

　　旨在破解珠三角用地瓶頸的“三舊”改造，預計將給廣東省增加超過2000公頃的建設用地。其中，廣州市納入“三舊”改造的土地規模達到370平方公里。

　　在盤點過自有的土地資源后，廣州各區陸續提出新的規劃思路。廣州老城區最集中的越秀也拋出了兩份規劃方案，建設北部的核心產業功能提升區以及南部的廣府文化商貿旅游區。

　　舊城困境

　　狹窄的街道，“親密”的“握手樓”遮天蔽日，胡亂掛滿的電線幾乎遮蓋了整個天空，即使在最為炎熱的夏季正午，這里樓與樓的縫隙中也透不進一縷涼風。

　　這幾乎是廣州所有城中村的真實寫照。這些有著數百年甚至數千年歷史的自然村落分布在廣州的各個中心城區，村口的牌坊連接著村內村外兩個迥異的世界。本地人形容這里是“村外現代化，村內臟亂差”。

　　廣州的版圖上，一面是迅速建起的高樓廣廈，一面就是這些吸納著無數異鄉人的城中村。

　　位于廣州中央商務區的世界級高樓——西塔，2008年末封頂后從天河北中信廣場的手中接過了廣州城市新地標的接力棒。但包圍這座新地標的，卻是坐落在其周邊的三個城中村。

　　廣州城市規劃勘探研究院曾經對舊城區的482萬平方米的舊城區騎樓等建筑做過調查，發現雖然絕大部分建筑還不足以被列為危樓，無奈內部卻已是破損不堪，生活條件十分惡劣。

　　他們發現，在占建成區21%的舊城區土地上，集中了全市大部分的經濟和社會活動，飽和程度已遠遠越過“土地混合使用”的效益峰值；高架路、立交橋和橋梁在舊城“疊床架屋”，導致舊城區城市空間發展步入惡性循環。

　　該院前總規劃師袁奇峰在一份《廣州戰略檢討》中總結，廣州舊城區面臨困境之一便是舊城的生活空間和質量的困境。過大的房地產開發的強度、過高的人口密度、建筑密度以及交通密度都在使得舊城區越來越不適宜居住。

　　經濟面上，舊城區也呈現出二元結構。越秀區區委書記貢兒珍說，中心城區的板塊與城中村形成了截然不同的經營業態。一邊是高端的商務區，一邊則是低端的出租屋經營等，區域發展極不平衡。而傳統意義上的廣州舊城有2/3位于越秀區地界內。

　　如何整理現有的低端專業市場也是這一老城區不得不面對的挑戰之一。

　　暨南大學產業經濟研究院朱衛平說，要警惕的是，如果放任城中村內低端專業市場的肆意壯大，就會出現劣幣驅逐良幣，隨著其它區域的逐漸崛起，越秀現有的總部經濟等高端要素就會不斷向外擴散，城市功能逐漸“空心化”。

　　這種擴散的跡象已經開始出現。包括中國移動廣東公司、廣交會在內的總部企業或大項目因為沒有足夠的用地，已經從越秀撤離到天河和海珠琶洲等區域。

　　2009年，越秀區的財稅收入數年來首次出現下降，當年實現稅收299.8億，下降13.7%。雖然仍然位居廣州市各區稅收排名的第一位，但與緊隨其后的蘿崗、天河差距已經在逐年縮減。

　　從關鍵經濟指標上看，該區域內大部分經濟規模指標雖位居廣州前列，但是地區生產總值、社會消費品零售總額、一般預算財政收入等多項指標增長速度卻是低于全市平均水平。

　　貢兒珍坦陳，傳統專業市場占據了越秀大量的產業空間，落后的發展方式帶來了諸多的管理問題和社會問題，已經對高端資源形成擠出效應，而這些傳統專業市場的營業額也呈下降趨勢。根據統計，廣州市1800多家市場中，越秀區內就有347個，市場數量位居全市第一，其中相當比例為傳統專業市場。

　　有該區人士分析，越秀區的GDP超過97%都是由第三產業拉動，服務業經濟中的占比非常高，包括越秀在內的老城區調整，關鍵在于如何改造傳統的服務業，其中首當其沖的便是專業市場的改造。

　　為城市“心臟”騰地

　　老城區失落的背后，是大廣州戰略的擴張。

　　2000年6月，花都、番禺撤市設區，廣州市區面積由原來的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里。廣州市政府隨即邀請5家國內著名規劃設計單位為廣州總體發展規劃建言獻策，并在當年的10月，形成《廣州城市建設總體戰略概念規劃綱要》。

　　《綱要》在談及城市土地利用時，重點提出東部、南部是廣州都會發展的主要方向，城市空間布局的基本取向為：南拓、北優、東進、西聯（簡稱八字拓展方針）。

　　以產業布局為主的城市急速外拓，制造了大量單一功能的新區——廣州經濟技術開發區、南沙經濟技術開發區、華南板塊、大學城、汽車城、亞運新城應運而生。

　　廣州市發改委副主任陳浩鈿說，由于市域交通網絡格局繼續沿著以往中心放射形結構發展，其結果就是單一功能的城市組團在市域的廣域分布和放射形交通網絡的結合，使得各組團（新區）對中心城區的依賴日益加劇。以城市戰略拓展為名的單一功能“外溢”進一步加劇對中心城區的綜合功能“回波”，廣州目前這種巨型尺度的“外溢回波”加劇了城市中心城區的困境。

　　于是，在八字拓展方針執行了近6年后的2006年，時任廣州市市長的張廣寧正式提出了“中調”概念，他說，這一戰略的實施，“對促進中心城區功能布局的調整優化，加快完善中心城區基礎設施，推動金融商務區建設，推進‘城中村’改造，減輕交通負荷等都有重大意義。”

　　然而“中調”提出三年多來，落地效果卻并不樂觀。

　　另有廣州市政府人士評價，雖然也有在老城區推進“退二進三”（縮小第二產業，發展第三產業），但“客觀來說，‘中調’更多還僅僅只是一個概念，未見到有實在的大手筆落地措施。”

　　“白紙上做文章容易，舊城改造艱難吶，”有越秀區人士解釋，空間的限制、土地資源的緊張，使得做實“中調”阻力重重。調研發現，越秀區雖仍然是廣州經濟集聚度最高、經濟效益最好、地均產出最高的區域，但發展空間不足早已成為掣肘。其目前非建成區面積僅僅4.1平方公里，占全區面積的12%。

　　“越秀還有希望，”該人士說，“三舊”改造騰挪出來的土地資源，將使得很多醞釀了十年的城市項目有望推行。

　　2010年廣東首次把“三舊”改造寫入政府工作報告。

　　在“兩會”工作報告時，廣東省長黃華華特意脫稿談了一段“三舊改造”。他說，現在的“三舊”改造政策，是全國哪個省都沒有的，廣東通過廣東省委書記汪洋向國土資源部積極爭取，才獲得了為期三年的先行先試機會，“‘三舊’改造的政策實現了多個方面的突破，給（廣東）全省帶來了很多好處。”

　　據初步測算，到2012年，廣東全省城中村改造投資將達1480億元，“三舊”改造將增加1000多億元投資和超過2000公頃建設用地。

　　“三舊”改造中，最大的突破在于爭取了三年時間的“政策窗口”，可以將廣東省內的農村集體土地，直接改變成為國家建設用地。

　　越秀區經過盤點，預計有72個項目將納入“三舊”改造籠子，涉及土地供應量930公頃。就在5月末，該區就拿出34個招商項目進行推介，其中城市更新與城中村項目共23個項目是涉及用地的項目。包括富力地產在內的7家企業與該區簽署了《合作意向書》或《共同委托設計協議書》，東濠涌改造等項目進入到前期的委托設計階段。

　　朱衛平說，作為廣州城市的地理中心，越秀北部具備深厚的歷史沉淀、完善的基礎設施以及雄厚的產業基礎，如果能抓住“三舊”改造這一千載難逢的機遇，通過強化高端要素的聚集和整合，就能成功打造國家中心城市的“心臟”。

　　實際上，根據越秀的最新規劃思路，該區也計劃用10-20年左右的時間，提高北部地區的區域總部經濟集聚功能和發展水平，使其成為引領廣州市現代服務業發展的核心功能區。創意大道、花園城市廣場 (論壇 新聞)、流花展貿中心等旨在激活舊城區的重點建設項目都已經在積極醞釀中。

　　質疑土地騰挪術

　　不過，從老城區挖掘土地的改造思路也遭受了質疑。

　　廣州市房協專家委員會委員黃穗城說，廣州早前的規劃思路其實暗含了不從老城區找地的想法，而后來的“三舊”改造政策導致的城市大拆大建，可能讓人口和建筑密度已經很高的舊城區處境更為糟糕。

　　要留意的是，廣州當前的舊城改造開發商已經可以介入，這與此前的嚴禁開放商的操作思路截然不同，“開發商們的唯利是圖，恐怕很難使舊城改造實現抽疏人口、增加綠地的效果。”黃穗城說。

　　另一個顧慮是，國家給了廣東為期三年的先行先試時間窗口，黃說，很多“三舊”改造項目的密集上馬，可能會影響土地的集約使用。

　　古建筑修復專家朱獲利則認為，越秀近日推出的23個涉及用地的改造項目，計劃用3-5年時間完成開發，這一強度值得商榷。“參照香港經驗，這類的項目的開發耗時差不多是8年，舊城改造還是需要充分的時間，寧慢不能亂。”

　　袁奇峰也提示，由于“三舊”政策的特殊性，廣東之前很多違規用地（比如農用土地非法專為建設用地）有了借機“正名”的機會，“問題在于，不僅僅是過去違法用地在補辦‘出生證’，新的違章用地也在利用這一時間窗口搶著‘出生’。”

　　種種問題的質疑與爭論，必然與廣州的“三舊”改造相伴而生。