更嚴格保護都江堰自流灌溉區(qū)

　　城市發(fā)展需要占用土地，又要保護土地，這是所有現(xiàn)代城市無法繞開的兩難之境。

　　成都提出建設世界現(xiàn)代田園城市的長遠目標和歷史定位，意味著加大農(nóng)田保護力度。這其中，既有對保護18億畝耕地保護紅線基本國策不折不扣的執(zhí)行，同時又是保護都江堰自流灌溉區(qū)這個歷史文化遺存的進一步承諾。

　　世界現(xiàn)代田園城市有四個要素：世界級、現(xiàn)代化、超大型、田園城市，其終極目標之一就是“自然之美”，這些無一不牽涉到一個重要資源，那就是土地。可以說，建設世界現(xiàn)代田園城市和加大農(nóng)田保護，互為目標，也互為手段。

　　城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化必然要占用耕地。成都是千年歷史傳承的都江堰自流灌溉區(qū)，又是長江上游的生態(tài)保護重地，如今身負統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的歷史責任，怎么利用并保護土地？全世界都在關注：今后灌區(qū)還會不會存在？

　　規(guī)劃：

　　都江堰精華灌區(qū)為優(yōu)化型發(fā)展區(qū)

　　天賦的千里沃土，加上先人福佑的都江堰水利工程，“水旱從人、不知饑饉”，都江堰自流灌溉區(qū)歷來羨煞天下人。

　　成都坐擁這片天府之地的中心。成都市域范圍內平壩、丘陵、山區(qū)地貌均有，分別占面積的40%、28%和32%。地勢整體呈西北高、東南低的走勢，東南部多為淺丘地帶。西有龍門山，東有龍泉山的成都平原屬于都江堰自流灌溉區(qū)的核心區(qū)，地勢平坦、土壤肥沃。早在1991年，四川省人大就批準通過《四川省成都平原耕地保護區(qū)耕地保護條例》。

　　隨著城市發(fā)展與供養(yǎng)人口的增多，成都平原耕地面積的下降趨勢不容忽視。據(jù)全國第二次土地調查，目前成都全市土地總面積1818萬畝，其中：農(nóng)用地約1394萬畝（其中耕地約645萬畝），建設用地約360萬畝，未利用地約64萬畝。按2009年年末戶籍人口約1140萬計算，成都全市人均耕地不足0.6畝，低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線。

　　必須更嚴格地保護耕地。建設世界現(xiàn)代田園城市，需要進一步優(yōu)化調整全市土地利用的結構和布局，有針對性地配置土地資源。按照新編制完成的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃，都江堰精華灌區(qū)和優(yōu)質農(nóng)田區(qū)域被確定為優(yōu)化型發(fā)展區(qū)，突出耕地和基本農(nóng)田保護。范圍包括市域西部的彭州、都江堰、郫縣、溫江、崇州、大邑、邛崍和蒲江等以平原為主的地區(qū)。

　　在產(chǎn)業(yè)結構上，優(yōu)化型發(fā)展區(qū)被確定為以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎，現(xiàn)代服務業(yè)與先進制造業(yè)協(xié)調發(fā)展的區(qū)域。不單保留農(nóng)地功能，還要發(fā)揮經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境效益。

　　這一區(qū)域將充分利用存量建設用地，嚴格限制增量建設用地，在建設用地布局上注重顯山露水，體現(xiàn)“城在田中”。

　　另外，龍門山、龍泉山“兩帶”區(qū)域被確定為生態(tài)及旅游發(fā)展區(qū)，實施生態(tài)保護策略；成都中心城區(qū)被確定為提升型發(fā)展區(qū)，通過增加生態(tài)綠地、城市綠地，在非城市建設用地區(qū)保留部分農(nóng)用地，體現(xiàn)“園在城中”；將丘陵山區(qū)和劣質耕地區(qū)域確定為擴展型發(fā)展區(qū)，利用農(nóng)田的多重功能隔離建設用地連片發(fā)展，體現(xiàn)“城田相融”。

　　節(jié)約：

　　“減少建設用地，增加耕地”

　　與城市化大量占用土地的趨勢逆向而行，成都甚至下決心提出“減少建設用地，增加耕地”。

　　在以規(guī)劃為龍頭、引導節(jié)約集約利用土地之外，不斷挖掘存量土地潛力成為土地保護的另一路徑。在城區(qū)，鼓勵和強力推進工業(yè)項目集約節(jié)約用地；在農(nóng)村，則以土地整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點為載體，促進農(nóng)村集體建設用地節(jié)約集約利用。

　　歷來農(nóng)村建設用地的粗放與無序，給目前的土地挖潛提供了可能。據(jù)測算，成都全市農(nóng)村集體建設用地約160萬畝，主要包括農(nóng)村建制鎮(zhèn)和居民點用地、在農(nóng)村范圍內的獨立工礦用地以及交通和水利設施用地，其中面積最大、最有潛力可挖的是農(nóng)村居民點用地。

　　2003年以來，成都以土地整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目為載體，通過對田、水、路、林、村實施綜合整治，合理規(guī)劃村莊布局，分層次穩(wěn)步推進農(nóng)民向城市、城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中居住，原來人均150平方米左右的宅基地，集中居住后人均占地僅65平方米左右，極大地促進了農(nóng)村集體建設用地的節(jié)約集約利用。

　　在前期土地整理和增減掛鉤試點的基礎上，成都充分借鑒災后重建中形成的新農(nóng)村規(guī)劃“四性”（發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性）原則，用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和辦法，在廣大農(nóng)村地區(qū)整體規(guī)劃推進田、水、路、林、村綜合整治，用6年左右時間整理耕地300萬畝、農(nóng)村居民點30萬畝，新增耕地30萬畝。

　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方式強有力地支持了災后重建。截至目前，都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣四個重災市（縣）災后重建掛鉤項目84個，掛鉤周轉指標7.21萬畝正在全面開展復耕。城市發(fā)展用地得到保障，受災農(nóng)戶獲得嶄新的住房，災區(qū)農(nóng)村獲得復耕的土地，可謂三贏之舉。

　　成都市嘗試在局部區(qū)域實現(xiàn)“建設用地減少，耕地增加”。比如，成都市城市總體規(guī)劃確定的非建設用地區(qū)（“198”地區(qū)），現(xiàn)狀建設用地為74.5平方公里，為實現(xiàn)該地區(qū)的生態(tài)綠地功能，可以保留的規(guī)劃建設用地規(guī)模為42.7平方公里。目前，國土部門通過“拆院并院”及“騰多建少”的方式，在該地區(qū)實施土地綜合整治，預計該地區(qū)的建設用地將凈減少31.8平方公里，農(nóng)用地（主要是耕地）將凈增加31.8平方公里。

　　“節(jié)地城市發(fā)展模式”也已在北部新城的開發(fā)建設中試點。這將改變城市發(fā)展及土地利用“攤大餅”、平層化的模式，探索立體化、分層化、系統(tǒng)化、多元化的城市建設土地利用模式。

　　加強土地管理、促進節(jié)約集約用地，既是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設資源節(jié)約型社會的緊迫任務，也是成都市保障發(fā)展用地需求，推進災后重建，深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的根本途徑。

　　建設世界現(xiàn)代田園城市的長遠目標和戰(zhàn)略規(guī)劃，更要求形成節(jié)地型的增長方式和消費方式。

　　保護：

　　耕保基金護駕農(nóng)村產(chǎn)權改革

　　由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益不高，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)種植的積極性不高，農(nóng)村閑置、拋荒耕地現(xiàn)象時有發(fā)生。甚至有一些城市郊區(qū)的農(nóng)民和村集體經(jīng)濟組織受利益的驅使，將農(nóng)地出租用于非農(nóng)建設。

　　2008年初，成都相繼出臺《關于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權制度的意見》《成都市耕地保護基金使用管理辦法（試行）》等文件，明確提出要把加強耕地保護、設立耕地保護基金作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設的基礎。溫江區(qū)、雙流縣、大邑縣、都江堰市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開始進行農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和耕地保護基金發(fā)放試點。

　　2008年3月的最后一天，都江堰柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村民余躍和34戶鄉(xiāng)鄰首批拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》《集體建設用地使用證》，以及與城市房屋同證同權的《房屋所有權證》，還有耕地保護卡和養(yǎng)老保險卡。

　　耕地保護卡上有財政劃撥的360（270）元/畝·年的耕地保護基金，用來補貼農(nóng)民保護耕地，并鼓勵農(nóng)民用耕保基金購買養(yǎng)老保險。作為農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的重要政策，成都市財政按一類耕地360元/畝·年、二類耕地270元/畝·年，劃入農(nóng)民手中的耕地保護卡，鼓勵農(nóng)民保護耕地、不拋荒、不用于非農(nóng)用途。

　　成都市、縣兩級政府為此每年從財政預算安排28億元設立耕地保護基金。

　　2009年，按照承包地實測、確權、頒證、簽訂耕保合同、發(fā)放耕保基金的程序，成都加快了耕保基金的發(fā)放進度。截至2010年2月底，耕保基金發(fā)放工作擴大到成都全市242個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下?lián)艿絽^(qū)（市）縣耕保基金19.4億元，發(fā)放到農(nóng)戶14.6億元，涉及農(nóng)戶140多萬戶，保護耕地面積約400多萬畝。

　　耕保基金制度促進耕地保護的有力佐證是，成都市有多起違法占用耕地搞非農(nóng)建設的案件通過農(nóng)民舉報發(fā)現(xiàn)。

　　成都通過在新一輪土地規(guī)劃修編中強化耕地和基本農(nóng)田保護、建立完善耕地保護行政首長負責制和目標責任制、建立耕地保護基金、加大違法用地查處力度，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平，大力實施“金土地工程”等行政、法律、經(jīng)濟、科技手段，有效保護了耕地和基本農(nóng)田。2009年，成都市人民政府被推薦為國土資源部、農(nóng)業(yè)部表彰的全國基本農(nóng)田保護先進單位。

　　山水田園、歷史文化是成都最可寶貴的財富。建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)和世界現(xiàn)代田園城市的過程，必須貫穿著嚴格保護土地的努力，因為，保護土地就是保護成都的根基。