南方周末：大拆大建的造城運(yùn)動可以休矣

　　編者按：４月２４日，十屆全國人大常委會第２７次會議首次審議了城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案。目前規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律到底有哪些缺失？新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法應(yīng)該從哪些方面吸取經(jīng)驗教訓(xùn)？正如專家指出的，“規(guī)劃牽涉千千萬萬人的切身利益，城鄉(xiāng)規(guī)劃法應(yīng)該從增強(qiáng)法定性、民主性的方面，解決規(guī)劃合法性、合理性的問題。”在此本報特發(fā)表民間古城保護(hù)者華新民女士的文章，以期引起討論。 

　　人類歷史上，城市無非兩類，一類是自然形成的，一類是事先規(guī)劃好的。絕大部分屬于前一類，極少的屬于后一類，其中古老的如中國的元大都等，新的如巴西的巴西利亞等，這種大型人造城市一般又都選擇在人煙稀少的土地上，或在已被戰(zhàn)爭被天災(zāi)摧毀的原城市廢墟上建造。一般所說的城市規(guī)劃，從全世界來講，主要都是或在已成型的城市內(nèi)部不斷進(jìn)行局部的調(diào)整（注：如遇上歷史名城，很多國家對這種調(diào)整又是非常小心的），或在郊區(qū)建設(shè)新區(qū)。
 
　　然而到了上世紀(jì)中葉，蘇聯(lián)卻給我們帶來一種“計劃經(jīng)濟(jì)”的模式，其中就包括“削平了另起爐灶”式的“城市總體規(guī)劃”概念。可是這些規(guī)劃除了在極小的局部上得以實現(xiàn)以外，其他設(shè)想都被束之高閣，僅停留在方案階段上。主要原因我認(rèn)為就在于當(dāng)時大部分城市土地都明確是私人所有的（私人宅基地），根本不可能大規(guī)模地做“削平了另起爐灶”的事情。比如北京，在上世紀(jì)５０年代至８０年代之間，大型的新住宅小區(qū)像白紙坊、幸福村及和平里等都是建在當(dāng)時的近郊區(qū)，在布滿私人土地產(chǎn)權(quán)的老城區(qū)里做大手術(shù)的只有天安門廣場和長安街兩側(cè)等少數(shù)幾個地段的項目。 

　　是１９８２年的憲法給日后制定和實現(xiàn)各城市的“總體規(guī)劃”做了鋪墊，因為這部憲法第一次宣布了“城市土地歸國家所有”，并且這一條又在很長時間內(nèi)使包括規(guī)劃人員在內(nèi)的很多人產(chǎn)生了一種曲解。曲解來自沒有認(rèn)識到六年以后的“土地財產(chǎn)權(quán)”的回歸民眾，沒有注意到１９８８年的憲法修正案又從剛剛被禁止交易的土地中剝離出一個允許交易的“土地使用權(quán)”，即把與土地相關(guān)的民事權(quán)利還給了大家；更沒有注意到按照規(guī)定：舊城祖宅業(yè)主“自然享有”來自自己的土地所有權(quán)的使用權(quán)（９０國土法規(guī)字第１３號文）。一個巨大的誤會就這樣開始了，包括在決策者和規(guī)劃人員的頭腦中，他們從此把已存在的熙熙攘攘的城市視為無人之境，無私權(quán)之境，是一張可供任意涂抹的白紙。１９８３年之后尤其是９０年代數(shù)百個城市的“總體規(guī)劃”，就是在這種錯誤觀念的基礎(chǔ)上形成的，做現(xiàn)狀調(diào)查時只針對物（房屋等），不像絕大多數(shù)國家那樣更要針對人（產(chǎn)權(quán)狀況等）做詳盡的調(diào)查。發(fā)展到今天，當(dāng)有產(chǎn)者已經(jīng)從有限的祖宅業(yè)主的范圍發(fā)展到住宅自有率占全民的６０％的時候，我們新制定的規(guī)劃仍然是這么一個踩著私人土地財產(chǎn)權(quán)（要知道每一處買到手的單元房都有分?jǐn)偟耐恋刎敭a(chǎn)權(quán)）隨便亂走的規(guī)劃，體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟(jì)體制思維模式的遺傳。 

　　然而，誤會歸誤會，觀念歸觀念，畢竟同時還有為尊重公民財產(chǎn)權(quán)和規(guī)范種種行政行為而制定的一整套相關(guān)法律法規(guī)。于是，這種大規(guī)模人造城市的行動一旦運(yùn)作起來就不可能不與它們發(fā)生抵觸，包括在策劃的階段。比如，１９９０年初開始實施的“城市規(guī)劃法”第三十一條要求只能在由土地管理部門劃撥的土地上實施規(guī)劃，并沒有表示可以在現(xiàn)業(yè)主仍有土地財產(chǎn)權(quán)的土地上實施規(guī)劃（三年后制定的 “城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法”與此母法嚴(yán)重沖突）。１９９５年初開始實施的城市房地產(chǎn)管理法第二十三條又規(guī)定了劃撥土地的范圍，在這范圍內(nèi)根本不包含以贏利為目的的建設(shè)項目。換句話說，局部規(guī)劃是可行的，而大規(guī)模覆蓋一切地做“城市總體規(guī)劃”是不可行的。且局部規(guī)劃的內(nèi)容又應(yīng)嚴(yán)格限制在諸如醫(yī)院、學(xué)校和交通等符合市民需求的公用項目上，有關(guān)土地也要按照法定程序先行收購變成可以劃撥的土地，然后才能實施規(guī)劃。再進(jìn)一步說，建寫字樓、公寓和商場一類的項目按上述規(guī)定本來就不該納入城市規(guī)劃的范圍，無須討論它們是否“符合公共利益”，因為命題本身就不存在。如果一個商家看中某一塊土地，他只能是在設(shè)想階段與每一個個體業(yè)主即現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)人談判，并根據(jù)談判的結(jié)果和之后政府機(jī)關(guān)的審查結(jié)果，審查是否符合“城市規(guī)劃法”的規(guī)定，比如建設(shè)項目是否“符合我國國情”，貫徹了“勤儉建國的方針”；“合理用地、節(jié)約用地的原則”等，才能進(jìn)入進(jìn)一步的審批程序。 

　　還有就是往往被納入在我們的“城市規(guī)劃”中的“舊城改造”，以十多年來所遵循的改造模式和結(jié)果，那不單是不符合公共利益，更是嚴(yán)重違背公共利益的，因為它所用的鏟車把絕大部分城市中心的靈魂消滅掉了，把每一座城市自己獨特的文化沉淀消滅掉了，把屬于全民族的珍貴建筑遺產(chǎn)消滅掉了。舊城不是不能改造，而是目前的改造的主體和方式不對。這個主體不應(yīng)該是政府和開發(fā)商的聯(lián)合體，而應(yīng)該是政府和一座座宅院業(yè)主的聯(lián)合體——業(yè)主管門里，政府管門外。而一些“法學(xué)家”更應(yīng)該清楚他們借“公共利益”所贊成拆掉的每一處“破房子”都是有它的產(chǎn)權(quán)人的，是外人尤其是房屋土地管理部門沒有權(quán)力擅自處分的市民私人財產(chǎn)。事實上，在某些城市新出臺的規(guī)劃文件中，政府自己也糾正了過去的錯誤，比如北京２００５年初公布實施“２００４—２０２０新總規(guī)”中，就在其針對舊城的“機(jī)制保障”一條中明確規(guī)定居民應(yīng)該“自我改造更新，成為房屋修繕保護(hù)的主體”，但問題是這個規(guī)定并沒有得到執(zhí)行，很多私房業(yè)主申請工程許可證遭到拒絕，有關(guān)部門要他們老老實實坐在自己家里等著別人來拆他們的房子！在全國范圍，以房地產(chǎn)開發(fā)商為實施主體的“舊城改造”或所謂“危舊房改造”仍在打著“公共利益”的旗號繼續(xù)向已經(jīng)所剩無幾的古老街巷推進(jìn)…… 

　　我們目前發(fā)生的城市規(guī)劃和城市建設(shè)本身之違反公共利益，還有一個更深的層次，就是它所導(dǎo)致的土地危機(jī)，因此現(xiàn)在這種“發(fā)展”模式不單不是硬道理，而且還是最軟的道理。在這里，我們最不應(yīng)忘記的，就是自己身在何處，就是自己腳下非加拿大也非美國，而是可耕地只有國土總面積十分之一的中國，是人口為世界之最的中國，是最不應(yīng)該發(fā)生圈地運(yùn)動和造城運(yùn)動的地方。對此，我的父親華攬洪（原北京市建筑設(shè)計研究院總建筑師）早在１９８３年就曾在《建筑學(xué)報》發(fā)表過一篇題為“開發(fā)荒地，建設(shè)新城鎮(zhèn)”的文章，建議把新的建設(shè)放到荒地和坡地上去，但可悲的是他當(dāng)時所擔(dān)憂的情況在今天已經(jīng)泛濫成災(zāi)！城市里的每一塊土地都以“實現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)利益”為目標(biāo)，到處都在進(jìn)行既浪費資源又浪費生存空間的重復(fù)建設(shè)：不存在市場需求的大型商場一座接一座地建，沒必要的樓堂館所遍地開花，原住民大規(guī)模向外遷徙（實際發(fā)生的往往是“換血”，而不是旨在減少人口密度的人口疏散）。我們的“發(fā)展”像水波一般把人一圈一圈往外攆，把城里人攆到了鄉(xiāng)下的可耕地上。城市土地和農(nóng)村土地的命運(yùn)是相連著的，如果不立刻停止城市里的新建，怎么可能停止對可耕地的侵犯？！而在樓房空置率已達(dá)到驚人地步的今天，還有什么必要再繼續(xù)建設(shè)下去呢？如果每一個市長只考慮到自己的政績，每一個利益集團(tuán)只知道死死把住已到手的利益不放，每一寸土地都以金錢的角度去衡量其價值，全然不顧民族和國家的長遠(yuǎn)利益，不站在一個高的角度去看待問題，事態(tài)只可能繼續(xù)惡化下去。過去有一句話叫做“人不為己，天誅地滅”，但我認(rèn)為現(xiàn)在是“人人為己，天誅地滅”。面對子孫后代將無地可耕無飯可吃的前景，還有什么不能商量的呢？ 

　　總之，有關(guān)項目是為公共利益也好，非公共利益也好，所有的大拆大建都應(yīng)該不惜一切地停止了，已定的“城市規(guī)劃”也應(yīng)該重新從另一種眼光審視了，不管這后面牽扯到多少商業(yè)合同的問題——商家的利益是可以調(diào)整和置換的，但失去的可耕地往往是一去不可復(fù)來的，因為即使你把可耕地上建成的樓宇統(tǒng)統(tǒng)炸掉，那已經(jīng)失去養(yǎng)分的土壤不知要多少年才能恢復(fù)生機(jī)。歷史城區(qū)里失去的建筑文化遺產(chǎn)也同樣不可再生。對于如何搶救這些不可再生資源，又如何進(jìn)行利益調(diào)整和置換，那就需要組織一個真正憂國憂民的智囊團(tuán)來做具體的策劃，而它的組成絕不能是已陷在既得利益泥潭里的那些“學(xué)者”和“專家”。 

　　本文只是從不同的角度分析我們的“城市規(guī)劃”的實質(zhì)，這里所呼吁的“停止建設(shè)”也只限于新建，而不是反對其他形式的建設(shè)。比如建筑師們可以發(fā)揮自己的才智來修整那些建于上世紀(jì)五六十年代的還非常結(jié)實的住宅樓，一方面使它們的內(nèi)部結(jié)構(gòu)能適應(yīng)現(xiàn)在的生活需要，另一方面對外觀加以美化，而我相信住在里面的業(yè)主會很樂意集資做這件事情的，因為開銷會遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外遷時每個家庭要投入的費用，并且還能留在原來的非常方便的生活環(huán)境中。這種利用現(xiàn)有資源的節(jié)約型建設(shè)其實也是歐美國家近年來極力倡導(dǎo)的。 

　　寫到這里，看著眼前電腦屏幕上各城市國土局網(wǎng)站上顯示出來的大規(guī)模土地出讓和土地儲備公示信息，我的心情極其沉重……