《瞭望》文章：城鎮化全國藍圖浮現

　　經歷了一場大折騰，中國的第一份統籌安排全國城鎮發展和城鎮空間布局的藍圖終于繪出

　　文/《瞭望》新聞周刊記者王軍

　　今年1月，建設部組織制訂的《全國城鎮體系規劃（2006～2020年）》殺青。

　　在2000年“十五計劃”首次把“積極穩妥地推進城鎮化”作為國家重點發展戰略之后，中國的第一份統籌安排全國城鎮發展和城鎮空間布局的藍圖終于繪出。

　　“幾輪征求意見已經完成，這項規劃正在上報國務院批準。”一位知情者告訴《瞭望》新聞周刊，“編制時間至少有6年之久，其間斷斷續續。后來汪光燾部長急了，說國家的事情怎能不抓緊呢？”

　　中國的城鎮化與人類的新技術革命被諾貝爾獎獲得者、美國經濟學家斯蒂格利茨認為是21世紀初期影響世界最大的兩件事。

　　發生在中國的這件大事多年來的情形，卻如這些年深度參與中國城市建設活動的普利茲克建筑獎獲得者、荷蘭建筑師庫哈斯所描述的那樣：“正處在一個不可能的狀態下——改變著世界，卻沒有藍圖。”

　　這樣的情況使中國的城鎮化在給人帶來驚喜之時，也制造了許多煩惱。中國科學院院士陸大道主持的課題組最近完成一份報告，認為目前中國的城鎮化已超出了正常發展軌道，對水土資源、就業和環境壓力過大，必須采取嚴格而系統的措施遏制“冒進式”城鎮化和空間失控的嚴重趨勢。

　　旋即高層信息傳出：走符合中國實際的城鎮化道路，是涉及現代化全局的重大問題，研究這個問題，明確我國城鎮化的方針、政策，不僅有緊迫性，而且有長期戰略意義。

　　等待審批的《全國城鎮體系規劃》面對的正是這道試題。

　　被割裂的發展軸

　　1990年施行的《中華人民共和國城市規劃法》規定：“國務院城市規劃行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區、直轄市的城鎮體系規劃，用以指導城市規劃的編制。”

　　此后啟動的城鎮體系規劃出現了自下而上的情況：省域城鎮體系規劃匆忙上馬，《全國城鎮體系規劃》遲不出臺。

　　建設部1998年發出《關于加強省域城鎮體系規劃的通知》，時至今日，各地的這項規劃已基本編完。

　　沒有《全國城鎮體系規劃》指導的省域城鎮體系規劃讓國家發改委頗有微詞。“全國的還沒出來，就搞省域的，這當然不合理。”在“十一五規劃綱要”勾勒出區域發展框架之后，國家發改委規劃司的一位負責人向《瞭望》新聞周刊表示，“我們一直反對搞省域城鎮體系規劃，認為做了沒用。”

　　理由是：“行政區并不等同于經濟區，以行政區為單元來做城鎮體系規劃，就難以把周邊的因素考慮進去，結果就是現有的省域城鎮體系規劃都是一個模子，都是以省會為中心的城鎮體系格局。而在區域經濟協作快速發展的今天，一些城市與鄰省經濟的密切程度，已大大高于本省。”

　　先期完成的省域城鎮體系規劃給《全國城鎮體系規劃》的編制帶來了難題。中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍向《瞭望》新聞周刊展示了一張《各省區省域城鎮體系空間結構規劃拼合圖》：“你看，各省之間的發展意圖互不銜接、互不配合，存在的矛盾很大。”

　　他舉例說明：“遼寧以大連為出海口，以南北向的沈大線為發展軸縱深安排，這是合理的。本來整個東北都應該以大連為最佳出海口，可北部的省份不跟它玩了，立足于本省內部，從兩翼展開，自己搞了一個東西向的發展軸。”

　　楊保軍又手指京廣線：“從北京到廣州再到深圳、香港，分布著一系列重要城市，有高速公路、鐵路，未來還有高速鐵路，機場很多，是中國最重要的發展軸。可目前這個軸線是斷斷裂裂的，里面是一個個的‘獨立團’，各省各有所好。”

　　“所謂的重復建設就是這樣形成的，這樣的發展成本很高。所以，科學發展觀必須落實到空間，否則就對不上位。”他說。

　　未來城市發展的空間鎖定

　　中國城市規劃設計研究院承擔了《全國城鎮體系規劃》的編制，認為中國城鎮發展存在的問題包括“缺乏區域統籌”。

　　研究報告指出，由于行政管理體制的限制，城市間存在職能分工不明確，在產業發展、基礎設施建設、環境治理等方面缺乏有效的區域協作。盡管各省區都已經編制了省域城鎮體系規劃，但由于缺乏國家層面的協調，產業發展與基礎建設的重復建設現象依然存在。

　　具體而言，沿海省區三個重點城鎮群與其經濟腹地之間的聯系欠缺；中部地區各省均在打造各自的經濟集聚區，形成相互分割的城鎮體系空間結構形態，缺乏真正的區域中心城市；西南地區受自然條件限制，盲目規劃城市群和大中小完整的城鎮體系；西北地區地廣人稀，城鎮規模小，用城鎮發展軸描述過于牽強；東北地區過于注重省域內空間結構的完整性，忽視整個區域的空間整體性。

　　研究報告建議，發揮城鎮群輻射和帶動區域發展的核心作用，提高京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三個重點城鎮群參與國際競爭的綜合能力，加強城鎮群之間的經濟聯系，促進區域互動、協調發展；劃定禁止、限制和適宜建設的地域范圍，實行空間開發管制，落實主體功能區，促進城鎮緊湊布局，集約發展，保護資源，促進人與自然和諧發展。

　　楊保軍對《瞭望》新聞周刊說，根據自然生態條件，在中國國土面積中，城鎮發展的不適宜地區占49%；較不適宜地區占29%；適宜地區占22%，主要分布于東部地區的東北平原、三江平原、華北平原、長江中下游平原，以及四川盆地和西部的河西走廊、天山南北的河流沖積扇地區，這些地方是中國未來城市發展的主要空間。

　　“適宜城鎮發展的地區有限，它又與適宜農業發展的地區高度重疊，其中的耕地占全國耕地總面積的60%，這帶來了人地關系的緊張狀況。”楊保軍作出分析，“而美國適宜城鎮發展的地區占國土面積的70%，我們的資源條件決定了我們的發展模式不可能像美國那樣擴張。”

　　研究報告提出，依托國家主要陸路交通通道、江河水道、海岸帶，以城鎮群和各級中心城市為核心，形成大中小城市和小城鎮聯系密切、布局合理、協調發展的網絡化城鎮空間體系；城鎮體系空間組織“一帶七軸”，“一帶”是指沿海城鎮帶，“七軸”是指七條依托國家主要交通軸形成的城鎮聯系通道；按照城市在國家和區域中的地位和作用，分為國家中心城市、區域中心城市、地區中心城市、縣域中心城市（鎮），在滿足基本公共服務均等化的前提下，按照中心城市的等級合理配置服務區域的基礎設施，防止重復建設。

　　“《全國城鎮體系規劃》獲得批準后，省域城鎮體系規劃必須據此校正。”楊保軍強調，“只有這樣，這個規劃才會有實際意義。”

　　高層怒斥圈地之后

　　在《全國城鎮體系規劃》加快編制之前，各地城市規劃修編出現的問題引起高層強烈關注。

　　2004年12月20日《瞭望》新聞周刊披露，一些城市在規劃年限至2020年的城市總體規劃修編中，抬高GDP增長速度與人口規模，提出超常發展目標，以期在中央政府嚴控土地的政策背景下，拿到更多的建設用地。

　　國務院領導對此作出批示，要求對新一輪城市規劃的修編必須及時進行正確引導，并制訂嚴格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發展規模，防止濫占土地，掀起新的圈地熱。國務院領導強調，此事要早抓，不可放任不管，否則會貽害子孫，造成無可挽回的歷史性錯誤。

　　在一些城市以超常規GDP增幅尋求建設用地之時，國家發改委主管的以增長速度、投資項目為重要內容的發展規劃，尚處在面向“十一五”的編制進程中。如果城市規劃修編先期進行，建設用地已與提前設定的發展速度掛鉤，“十一五”規劃將面對“生米已做成熟飯”的情形。

　　國土資源部主管的土地利用規劃也難凈身而出。在一些地方著手城市規劃修編之際，規劃年限至2020年的土地利用規劃修編尚未啟動，如果城市規劃已把建設用地規模確定了，土地利用規劃修編只能扮演“馬后炮”的角色。

　　三大規劃的矛盾驟然浮出水面。最先作出反應的是國土資源部，其主管的《中國國土資源報》2005年1月18日發表評論員文章：“由于種種原因，不少地方土地利用規劃跟不上城市規劃的步伐，城市建設的‘圈子’不斷突破土地利用規劃的‘圈子’。這種狀況必須在這次修編中得到切實解決。”

　　同年3月，國家發改委在一份調研報告中指出，當前城市總體規劃修編中人口規模和城市化水平預測存在的問題值得重視，由此可能導致城市建設用地規模的不合理擴大；對城市人口規模和城市化水平缺乏規范的預測方法；有的城市總體規劃，并不考慮預測方法的適用性，選取的目的性很強，有的甚至是先確定人口規模多大，再采取可用的方法進行推導；預測中采用的數據來源不規范，規范人口規模和城市化水平預測的相關法律法規也存在空白。

　　在國務院領導批示之后，建設部2005年1月對城市總體規劃修編工作進行檢查，要求做好與土地利用總體規劃的協調和銜接，在檢查完成之前，暫緩對國務院審批城市總體規劃的規劃綱要和初步成果的審查。

　　一時間，如何提高城市規劃編制和審批的科學性成為各方熱議的話題。與發展規劃和土地利用規劃相比，城市規劃一直缺少一個全國性的盤子，各地城市總體規劃分散編制，自下而上審批，審批單位欲遏制地方做大規模的傾向，多有論出無據之感。由于各地分頭盲動，導致了上百個城市提出建設“現代化國際大都市”的現象。

　　基于以上背景，《全國城鎮體系規劃》的編制進入了最后兩年的沖刺階段。

　　擠掉統計數據的水分

　　學術討論伴隨著這場規劃紛爭。北京大學地理科學研究中心主任周一星2005年5月28日在中國城市規劃學會、中國土地學會等單位舉辦的“健康城市化與城市土地利用”研討會上指出，國家統計局關于1996至2003年中國城鎮化水平的數據失真，形成了突然加速的超高速城鎮化的假象，這可能對21世紀中國的城鎮化和“三農”問題的解決產生誤導。

　　之后，他被請上了中共中央政治局第二十五次集體學習的講臺。

　　9月29日進行的這次集體學習，安排的內容是國外城市化發展模式和中國特色的城鎮化道路，分別由同濟大學教授唐子來與周一星講解。

　　新華社的報道稱：“中共中央政治局各位同志認真聽取了他們的講解，并就有關問題進行了討論。”

　　中共中央總書記胡錦濤主持了這次集體學習。他強調，堅持走中國特色的城鎮化道路，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局。

　　“為彌補過去幾次人口普查中城鎮化水平的口徑差距，我們進行了專題研究，課題剛剛完成就趕上這次政治局集體學習，我當然要把這個內容放進去。”周一星日前在接受《瞭望》新聞周刊采訪時說。

　　當時一些地方在城市總體規劃修編中，把年均城市化率提高到超常規的1.5至2個百分點，依據是國家統計局的資料顯示，1996至2003年中國已經連續8年每年的城鎮化水平提高了1.43至1.44個百分點。

　　“對于這些城市來講，總不能低于全國平均水平吧，于是就相互攀比，把指標抬上去了。”周一星說，“可1.43至1.44個百分點意味著什么？意味著每年要解決近2000萬農民進城轉變為城鎮人口，可21世紀前3年全國城鎮平均每年新增的就業崗位只有827萬，即使全部用來滿足鄉村人口在城鎮的就業，也遠不能支撐。”

　　周一星在分析這些數據的來源后發現，正是由于國家統計局把4.7個百分點的第四次人口普查和第五次人口普查的城鎮人口新老口徑的差值，消化在1996年至2000年短短5年之內，然后又簡單延續到21世紀，才導致這一偏差。

　　他借用聯合國法的基本原理，把4.7個百分點的口徑差值消化在17年里，修補到1982年，得出1982年至2000年間的平均速度為0.835個百分點，并得出結論：“我國城鎮化水平一年提高0.6至0.8個百分點是有把握的，這與0.3至0.5個百分點的世界平均水平相比已經很高了；個別年份達到1個百分點是有可能的；連續多年超過1個百分點是有風險的，因為經濟增長、土地供應和就業容量不能支撐；連續多年的1.44個百分點是虛假的、可怕的。”

　　將過去的數據修補之后，周一星仍以聯合國法的原理預測了未來中國城鎮化水平的理論值：預計2010年中國城鎮人口比重為46.50%左右，2014年會超過50%；預計2020年城鎮人口比重為57.05%左右，2023年可能超過60%。2025年前中國城鎮化的年均增長速度會達到或略超過1個百分點，2025年以后會逐漸放慢，低于1個百分點。

　　“當然理論值畢竟是理論值，”周一星向《瞭望》新聞周刊說明，“實際進程是要由經濟增長速度、就業崗位增長、土地供給和資源環境等現實因素決定的。”

　　在政治局第二十五次集體學習的講臺上，周一星建議，“十一五”期間，中國城鎮化以年均0.8個百分點的速度增長為宜。

　　2006年3月，“十一五規劃綱要”由十屆全國人大四次會議審議通過，提出2010年中國的城鎮化率將從2005年的43%提高到47%，年均增幅正是0.8個百分點。

　　在《全國城鎮體系規劃》的編制中，規劃部門建議的目標是：城鎮化水平2010年約達到47%，2020年為56%～58%。

　　周一星頗感欣慰：“看來，我們的建議得到了采納。”