城市化發展中的土地問題

　　當前，我國正在大力加強城市化推進工作，城市化作為人類社會生產力發展到一定階段的產物，與工業化、現代化密切相關。可以說是社會進步的標志，是人類文明的結晶。今后若干年，隨著社會經濟的高度增長，我國將步人城市化快速發展時期。土地問題作為城市化發展中不可缺少的組成部分，如何正確認識和對待土地問題，具有十分重要的意義。 
　　一、耕地保護問題 
　　城市化發展、城區范圍的擴大必然要占用耕地，對于人多地少、耕地后備資源又十分有限的我國來講，耕地保護是城市化不得不面對的首要問題。長期以來，在對城市化與耕地保護關系上，存在兩種比較對立的觀點：一種認為發展經濟、加快城市化進程，必須擺脫耕地保護的束縛，把耕地保護看作城市化發展的障礙；而另一種則過分強調耕地保護，城市化發展對耕地的正常需求視而不見，甚至人為地壓制、否定。其實這兩種觀點和做法都是片面的。城市化和耕地保護在社會經濟發展中都占有極其重要的地位，兩者之間可以說是相互制約又相互促進的。一方面，城市化發展占用大量耕地，影響耕地保護和農業生產，而耕地保護客觀上又限制城市化占用過多的耕地，反過來對其產生影響；另一方面，通過城市化發展，使分散的人口和鄉村工業集聚到一起，既提高了土地利用效益，又解決了農村大量剩余勞動力，緩解了人口對耕地資源的壓力，提高了農業土地的規模經營和集約經營，促進耕地保護的開展。耕地保護的加強，鞏固了農業生產，又為城市化提供基礎，促進其發展；同時耕地保護又迫使城市化注重內涵發展，走土地集約利用道路，提高聚集效益，提高城市質量。因此，實際工作中要注意處理好耕地保護與城市化兩者之間的關系，做到協調發展。在實踐工作中，作者認為可以從以下幾方面進行把握：一是宏觀上，要科學制定土地利用總體規劃、基本農田保護區規劃，并作好和城市規劃的銜接；二是從微觀上，城市用地要堅持十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地的基本國策。能用劣地盡量不用好地，能用荒地盡量不用耕地，并通過挖掘現有存量土地的內在潛力、提高土地利用的集約率、加強土地整理開發工作，科學地執行耕地"總量動態平衡"，增加耕地有效供給；三是從農業技術創新上，要加大農業科學技術的投入和推廣。提高糧食生產能力，緩解吃飯對耕地的壓力。 
　　二、"城中村"的土地處置問題 
　　隨著城市建設的發展，城市規模的擴大，必然有許多原有的村莊納入城市建成區范圍，成為城市中十分重要的一部分。從現實情況看，在許多城市特別是中小城市，由于土地所有權仍然歸屬集體，村民委員會是其管理主體，"城中村"仍沒有擺脫原有"農居"的生產、生活模式就被融入現代城市之中。由于該地區多為低矮舊房，土地利用率低，城市基礎設施落后。成為外來人口集中居住的"收容站"和城市垃圾的"中轉站"。治安情況惡劣，環境衛生狀況差，是一個誰都可以管，誰也不想管，誰也管不了的地方。成為影響一個城市發展質量高低很重要的因素。因此，我國的城市化要健康發展，對"城中村"現象必須進行整治。首先，各地政府可依據本地實際情況，規定城市建成區的行政村人均耕地一定面積以下或全村耕地一定面積以下的行政村，統一撤銷行政村建制，建立居民區建制，土地由政府統一征購為國有，農用地納入政府土地儲備庫。其次，并人城市建成區的村莊，建設布局要符合城市總體規劃，按照城市總體框架，與城市基礎設施相適應，進行基礎配套設施改造。結合城市建設規劃進行市地整理，推行住宅樓房化，居住環境城市化，把整理出來的空地再用于城市建設，真正做到"城中村"與城市的有機銜接。 
　　三、城市用地供地方式的問題 
　　土地作為一種特殊的商品，它不僅是一種不可再生的資源，更是一種資產。但長期以來，我國對城市土地實行行政劃撥、無償使用。隨著土地使用制度改革的開展，增加了有償出讓方式，實際操作中，基本上采取了協議出讓的方式。特別是近些年，某些地方政府領導為了突出政績，不顧經濟發展客觀實際，盲目擴大城市范圍，采取大量低價供地方式吸引開發商開發，其采用的協議出讓方式的實質與行政劃撥相似。這種做法不利于土地的有效利用與合理配置，不利于廉政建設，最大弊端是不利于城市經濟的發展和建設資金的良性循環，政府不能從土地上獲取最大量化的收益，搞城市建設往往成為貼本的買賣。其結果是政府投資開發的土地越多，財政負擔越大。從國外成熟的土地市場看，城市土地開發、基礎設施建設所需的大量資金，來源于土地用之于土地，土地收入再投入到城市土地開發及城市基礎設施建設中，其中經營性用地出讓往往采用招標、拍賣方式以貼近市場化手段，獲取最大化收益。從而使城市建設資金進入一種良性循環的資產增值，政府先前對土地的投入，至少應該在土地收入中體現投資補償。 
　　從我國現行情況分析，改革開放20年來，社會經濟各方面有了很大的發展，建立了較為完善的資金市場，許多開發單位和私人積累了豐富的資金和投資的經驗，國家建立了健全的土地管理機構網絡，出臺了大量的有關土地的法律、法規，為保護地產投資者利益和交易雙方的合法權益提供了保障。因此，城市土地出讓逐步推行招標、拍賣方式的條件可以說已基本成熟，城市土地供地方式應從以往的"劃撥十協議出讓"模式轉變為"劃撥十協議出讓十招標、拍賣出讓"模式。在這新的模式中，每一種用地方式應明確規定適用范圍。例如，劃撥要用于黨、政、軍機關，公益事業用地，而對房地產等經營性用地一般采用競爭性強的招標、拍賣的方式。按照新的供地方式，城市化的推進應據棄過去那種"攤大餅"低質量擴張做法，宜采用"滾動開發，穩步推進"的辦法，在科學規劃前提下，先構造好一定時期城市發展的大框架(如道路、公建設施等)，后分批向社會推出土地使用權招標、拍賣，籌集更多的資金用于下一步的開發。 
　　最后，必須強調地方政府的作用，一是制定好城市規劃，使之具有前瞻性、科學性，并嚴格依照實施；二是通過土地儲備機制，壟斷土地的一級市場，科學地調控市場供求；三是抓好土地市場的管理，創造一種公開、公平、公正的市場次序。