陸大道院士數次上書國務院 直陳城市化“大躍進”隱憂

　　7月7日上午，廣東迎賓館客房里，中科院院士陸大道在電腦屏幕上向記者展示他親自拍攝的上百張圖片，一臉的焦慮。  

　　這些照片，是陸大道近年來奔走于全國眾多省市，目睹了一系列他所說的豪華、奢侈的大規劃、大廣場、大綠地、大立交之后的記錄。

　　作為著名的經濟地理學家和中國地理學會理事長，陸在中國區域規劃和城市發展領域擁有相當權威的地位。他不僅是國家“十一五”規劃專家組成員，并且一舉擔任了國家發改委“京津翼都市圈區域規劃”、“長江三角洲地區區域規劃”和國務院東北辦“東北振興規劃”等三個國家重要區域規劃的專家組組長。

　　近年來，陸大道院士曾多次給國務院副總理曾培炎、建設部部長汪光燾等寫信，直陳中國城市化發展與規劃建設中出現的盲目追求大規模、高標準以及嚴重浪費土地等令人不安的一些趨向。并斷言“我國已經出現了城市化的‘大躍進’。這是一股在全國范圍內從上到下的大規模的‘造城運動’。城市化脫離了循序漸進的原則，超出了正常的城市化發展軌道”。在去年國務院組織的一次小型專家咨詢會上，他亦曾向國務院領導面陳上述問題。

　　“這些話，我早就想說了。”陸頗為激動地對記者說。與此同時，陸還計劃將這些觀點再次上書高層，希望能夠引起領導人與全社會的更大關注。

　　城市化更多的是土地的城市化

　　（66歲的陸大道個子不高，頭發已白了不少，但精神頗為矍鑠。陸既有作為一名學術權威的沉穩，又顯示出一絲孩子似的急迫。記者剛進房間尚未坐定，陸便急匆匆地招呼記者來到電腦面前。“來來來，你先看看我拍的這些照片。”

　　因為工作關系，陸大道走遍了中國的大部分省市。每到一處，陸都會用他的數碼相機拍下許多照片。有時候，甚至在當地政府請他參觀的車上，透過車窗玻璃，陸也會拍下所見到的讓他感覺觸目驚心的一些場景。

　　指著電腦屏幕上某市修建的雙向十車道、寬達100米的道路，陸說：你看跑的車多嗎？修這么寬干嘛？像我這樣的老人，敢過這樣的馬路嗎？除非是封閉路面，否則修得再寬車也跑不快啊，一堵塞反而變成了一個大停車場。）

　　記者（以下簡稱記）：你從去年開始，多次上書建設部和國務院領導，反映我國城鎮化和城市建設中出現的一些問題。你主要是針對的哪些方面？

　　陸大道（以下簡稱陸）：改革開放20多年，我國的城市化水平從1978年的17．9％，提高到2002年的39．1％，這個速度在全世界是創紀錄的。達到同樣的水平（即從20％－40％），英國花了120年，美國花了80年，日本30多年，而我們只用了22年。

　　記：如何看待這種現象？

　　陸：不能光看速度，而要看城市化的具體內涵。城市化本來是經濟社會發展的必然結果，但現在的傾向是大規模的造城運動，偏重于占用土地，而不是人口的城市化。某種程度上講，我們的城市化出現了“大躍進”的局面，這已經對國家和社會的可持續發展造成影響。

　　記：這種“大躍進”表現在哪些方面？

　　陸：首先就是速度過快，過去20年，我們比發達國家當年的發展速度快了2倍左右，最近又有人提出，到2010年，城市化率要超過50％，我認為這是頭腦發熱的表現。

　　實際上，這些數字的背后有虛假的現象，即目前43％的城市化率被認為是“虛假”的，因為包括了1億多“農民工”，這些人與真正意義上的市民還有相當大的差別，所以不宜簡單地以43％的市鎮人口比例證明城市化很快。主要問題出在“土地城鎮化”的速度太快，農民的土地被城市化了，而農民及其家屬卻未被城市化。

　　記：我們注意到“十一五”規劃中，對城市化提出了“循序漸進”的原則。

　　陸：對，潛臺詞就是我們過去太快了，超出了正常軌道。其次，在這種“大躍進”的局面下，我國的土地占用情況已經出現嚴重失控的傾向，人均用地面積大幅度提高，現在已經達到全世界的前列。

　　記：有數據嗎？

　　陸：從1996年年底到2003年，7年間中國耕地減少了1億畝，這些土地，絕大部分被城市所占用。國土資源部曾發表過這樣一個數據：現在全國城鄉建設用地約24萬平方公里，人均建設用地已經達到130多平方米，遠遠高于發達國家人均82．4平方米和發展中國家人均83．3平方米的水平。世界上最繁華的城市紐約，包括郊區在內，人均占地也才112．5平方米。

　　記：為什么我們的人均用地會大幅增長？

　　陸：這就是問題的關鍵，我們的大中城市，近年來紛紛按國際大都市的標準，建設了許多大的公共設施，例如大馬路、大綠地、大廣場、大標志性建筑，又漂亮又豪華，其硬件一點不比歐美差，但要知道，我們的人均比人家差多了。

　　記：你覺得城市的這種建設不合理嗎？

　　陸：關鍵是很多設施超出了現階段的經濟發展水平，超出了實際需求。比如現在不僅是省會城市，連許多地級市都在建大規模的會展中心，要來干嘛？廣交會也才幾萬平方米的規模，但在許多地級市，建設的會展中心，絲毫不亞于即將啟用的廣州新會展中心，這種超前，純粹是奢侈和浪費，完全脫離了現階段國情。

　　記：如果用幾個關鍵詞來總結，你如何界定現在的城市化“大躍進”局面？

　　陸：一是速度過快，二是人均用地過大，三是公共設施奢侈浪費，四是建設性破壞，對城市面貌和文化古跡帶來很大破壞。

　　令人憂心的大手筆與大發展

　　（電腦屏幕上是一張某省師范大學在大學城里面新修建的校區的大門。陸大道說，你看這校門，有多寬！從門這邊到門那邊，至少有100米吧。你再看進門后至少1公里的直徑范圍內，有任何建筑嗎？這浪費了多少土地？再看它的占地面積，足足有3000畝之多！改革前北大的占地面積也才1500畝，它足足有兩個老北大那么大了。）

　　記：在你說到的這種“大躍進”局面中，出現了哪些典型的行為？

　　陸：首先是全國的直轄市、省會城市，掀起了一股“大規劃”之風，其中以某市的規劃為代表，這個市比照大倫敦和大巴黎的規劃，設計了一個超出大巴黎6倍、大倫敦10倍的超大城市，規劃范圍涉及到7萬平方公里。這樣的超大城市，全世界也絕無僅有。

　　就在幾個月前，我曾經在一個工作場合，對某市分管城建的副市長說，按照一年76平方公里的用地規模，在保證生態用地的情況下，15年后，該市一畝地都沒有了；在動用基本農田的情況下，也就只能用35年。

　　記：大城市刮起了“大規劃”之風。

　　陸：對，這股風從2001年開始，全國范圍內不同類型的城市都在作大規劃，在2003－2004年達到高潮，我可以數一下，提出了口號和規劃的城市，起碼有10個以上。

　　記：為什么會熱衷于“大規劃”呢？

　　陸：我覺得本質上還是圈地，它可以用這個名義改變行政區劃，把郊區和周邊的縣市土地吞并進來，進行范圍上的擴張。

　　記：這個是最近幾年流行起來的。

　　陸：在不同的歷史時期，有過不同的時髦做法，一開始是開發區熱，從1980年代末期開始，到2002年到2003年時問題暴露出來，2004到2005年，國家4部委對開發區土地進行審核，我那時候曾被聘任為開發區土地審核專家組組長。那次砍掉了幾千個開發區，全國的開發區，當時有上萬個，甚至有些鄉里都有幾個開發區，豎個牌子，就把田地給占了。

　　記：這股浪潮過后呢？

　　陸：接著在城市里，開始熱衷于建設大廣場、大綠地、大立交。不是說不要建。我指的是那些遠遠超出實際需求的貪大之作。舉個例子，中部某市一個新區的大立交，我看那應該是全世界上最大最復雜的立交，比北京四環通往國際機場的四元橋立交還要大，我在那里實地勘察過，10年20年都不可能達到設計流量，完全沒必要。

　　據統計，全國提出要建設國際性大都市的有183個之多，中國能有那么多國際大都市嗎？

　　記：這是第二輪流行的，接下來呢？

　　陸：隨后流行的，是會展中心，正在大規模建設，國際大都市之風被建設部領導批判了，但會展中心規劃和建設的勢頭沒停，不僅幾乎所有的省會城市都在搞大型、豪華會展中心，還有大量的地級市已經和正在建設，其豪華程度和建設規模完全可以與廣州新會展中心媲美。但廣州可是有著這么多年歷史的國家級會展城市啊。那些一哄而起的會展中心我看利用率極低，一年365天，沒有幾個展覽。

　　大學城的問題也值得關注。不僅省會城市普遍在搞，相當多的地級市也規劃和建設所謂的大學城。

　　我認為，從某種程度上說，這是搞開發區的另外一種形式，是用科教興國的名義，大行浪費土地之實。為什么這樣說？高校用這名義廉價占地，建新校區，利用率極低，我去某省考察過，大學城里的省師范大學，新校區占地3000畝，校門寬度超過100米，進門后一公里直徑范圍內沒有任何建筑，只是最邊緣周圍有幾幢房子。一問，一畝地才3萬元，多廉價啊，那它當然要多占了。

　　記：你剛才提到的都是大城市，中小城市是什么狀況？

　　陸：大規模城市化過程中，大城市的病，很多都“傳染”到了中小城市，像建大馬路、大立交，有些也在搞大草坪、大廣場，成片地摧毀民居和農地，建設新城。但在中小城市，還有一個突出特點，就是“政府搬家”，尤其在地縣一級，表現得最為明顯。

　　這種搬家，往往把政府所在地，遷到離老城幾公里乃至10公里外，除了辦公樓，還修建廣場、馬路、公園等配套設施，建設工程浩大，我考察過很多地方，這種現象相當普遍。例如中部某縣是一個貧困縣，其新修建的辦公樓，面積估計達5萬平方米。該縣新建的國土資源局，主體建筑就有幾千平方米，要知道這個局的編制也就是幾十個人啊。這種現象非常普遍。在我的調查了解范圍內，沒有這樣做的地、縣級城市屬于少數。當然，豪華和嚴重程度不同。

　　再比如某地級市，政府辦公樓前的廣場我估計有25－30公頃，它包括了三大部分。先是行政廣場，然后是市民廣場，再過去還有商業廣場，旁邊還有公園。感覺一眼都望不到邊。我看，它比天安門廣場要宏偉多了。

　　記：這些大規劃和大手筆會帶來什么后果？

　　陸：大規劃，大手筆，就好的動機說，決策者是為了獲得大發展。但是，城市的發展規模和方向是有規律可循的。從現在一些省會大城市的大規劃來看，決策者想到的是上海浦東的開發。但上海的腹地幾乎包括半個中國，其經濟基礎、經濟區位及在全國、全球經濟系統中的地位，決定了其巨大的發展空間和發展潛力。許多地區并不具備這樣的條件，所以大規劃和大手筆是可能引起巨大風險的。

　　現有城市建設布局的失序乃至失控，將導致耕地和水資源等重要資源被過度消耗，環境受到嚴重污染，一些地區的生態系統將會面臨巨大的壓力。非常不利于中華民族的長遠發展。

　　中央政府對此態度鮮明

　　（在訪談的過程中，談起某些地方辦公樓的奢華、廣場的龐大，還有那些奢侈的人工水景設施，陸大道一臉的憤怒：請你們把這些照片登出來，而且一定要點名！

　　說起那些土地被征用的農民，陸大道則頗為憂慮：這些農民根本不知道，失去土地對他們會意味著什么。現在經濟高速增長時還沒有什么，一旦經濟發生波動，將可能導致嚴重的社會問題。

　　陸說，中華民族的長遠發展，只能依靠腳下這片土地。我們必須做好永久使用這片土地的準備。

　　陸大道認為，作為一名院士，主要應承擔三個方面的任務，一是盡可能繼續進行本學科前沿的探討；二是向政府提供咨詢報告，三是向公眾做一些科普工作。他這次找南方周末，就是想對全社會做一種科學普及工作。）

　　記：你的這些觀點曾多次向中央領導反映過？

　　陸：我先后給曾培炎副總理、建設部部長汪光燾寫過信。院士的一個基本工作就是提交國情咨詢報告，向政府反映情況。我也是國家“十一五”規劃專家組的成員，在一次會議上，我曾向國務院領導面陳過城市建設中種種傾向，國務院主要領導后來在總結中指出，這些年來在城市建設中確實存在“過度擴張”的問題。

　　記：是否已經引起中央的重視？

　　陸：我認為中央的態度是非常明確的，所以你可以看到，在“十一五”規劃中，關于城市化，第一個關鍵詞就是“循序漸進”，還有“節約集約利用土地”，這都是有強烈的針對性的，要按此進行城市建設，但值得注意的是，目前這些并沒有引起地方領導的重視，某些地方甚至是置若罔聞，所以我覺得有必要通過大眾媒體，來傳遞一些聲音。

　　記：你覺得出現這種狀況，原因是哪些？

　　陸：我覺得首先是對中國國情沒有正確認識，我們國家的實情是地不大，物不博，人多地少，資源嚴重不足，我們不能走美國蔓延式的城市化發展道路。所以溫家寶總理提出要建“節約型社會”，但這一點，包括不少地方政府領導人、規劃工作者都意識不足。

　　其次，我們以往的政績考核體系有很大不足，搞城市化“大躍進”的干部，在政績上都十分漂亮，也往往能夠得到提拔和重用。我認為這種情況在客觀上鼓勵了這種行為。

　　第三，我國的土地管理制度有缺陷，支配權主要在政府手里，農民基本沒有說話的權利。

　　第四，現行的財稅制度中，土地出讓金成為地方財政最重要的一個來源，利益攸關，也使得這種行為無法制止。

　　記：那你覺得可以有哪些對策？

　　陸：首先是制定嚴格的用地標準，對城市的人均占地、耗能、用水、交通運輸結構等，作出科學合理的規定。要因地制宜的提出城市發展目標，我們現在沒有這種國家制定的標準，反而是各個部門在提出要求，一個城市的發展目標達到20多個，這些大部分都要占用土地，而且往往不分地區地一刀切，問題很大。例如為什么要求大家都要建園林城市呢？在干旱地區，降水量在400毫米以下的，如果制定這些標準，簡直就是敗家子。美國的拉斯維加斯，幾十萬人口的賭城，一棵樹都沒有嘛。

　　我覺得現在的城市發展目標政出多門，不科學，建議大部分取消。在節約資源上，應當參考日本、韓國、我國臺灣的做法，重新來制定。

　　記：光有標準可能不夠，要有制度保障。

　　陸：政績考核體系肯定要改，應當考核地方政府在保護環境、節約土地等方面的工作，這些中央已經在做了，我感覺揚湯止沸，不如釜底抽薪，最根本的，還應當從利益上切斷地方政府與土地之間的關系，歸根到底，一是土地制度如何改革，以維護農民的權利和利益？我個人覺得可以參考發達國家的一些做法；二是財稅制度如何改革？土地出讓金，現在可以說是地方政府的心頭肉，數目龐大，用途廣泛，這塊資金怎么管理，怎么使地方政府既能籌措到發展資金，又不會躺在土地上大肆揮霍？這方面我不是專家，留待有識之士來出謀劃策吧。