中國城市化進入第四波浪潮

　　不同的城市，相同的難題。中國的城市化何去何從，成為參加2005年中國市長論壇的城市管理者們共同關注的問題。

　　與前兩屆市長論壇相比，本次論壇的主題顯然更具時代特征——“發展、節約、效益”。8月29日至30日，包括全國各地市長、中央部門、省、區官員和全國知名專家和企業家約200多名與會代表齊聚浙江義烏，他們所探討的議題有：當前城市發展與建設的宏觀思考與建設實踐，調整城鄉經濟結構和轉變經濟增長方式的經驗，城市規劃、建設和管理的綜合效益，區域資源節約，產業群建設與中國城鎮化道路等。

　　除了協會會長、北京市市長王岐山發表熱情洋溢的演講外，綏芬河、威海、烏魯木齊、克拉瑪依等一些“冷門”城市的市長也悉數登臺，他們以巨大的熱情向所有的與會人員介紹自己的城市，闡述自己對于城市發展的理念和想法。與此形成強烈對比的是，中國南方地區的城市顯得有些低調，這似乎也在向人們傳遞某種信號，東北、西部的城市不甘寂寞，正以積極的姿態迎接中國第四波城市化浪潮的到來。

　　事實上，由于我國地域遼闊，各地區的自然條件大相徑庭，社會經濟發展水平迥然有異，單一強調發展某一類城市是難以適應我國城市發展需要的。在我國城市化水平進入提速狀態的當下，或許本次論壇反映出的情況能為目前學術界關于優先發展大城市和小城鎮的兩元爭論提供一個新視角。

　　第四波浪潮到來？

　　新中國成立以來，從時間順序來看，城市化在經歷了1950年代健康發展期和60—70年代的畸形發展期后，從80年代起進入快速發展期。在未來10年內，將有1.5—2億農村人口轉移進城，到2020年，我國城市化水平可能達到60%左右，根據國際城市化進程的歷史經驗，城市化水平在40%—70%之間，是加速城市化時期，而我國目前城市化水平正處在30%這一加速點。

　　從歷史上看，中國的城市化第一波浪潮是出現在新中國成立以后，在1949年到1959的10年間，隨著國民經濟的恢復，很快進入大規模的城市建設和改造。圍繞著694個重點建設項目，采取了“重點建設、穩步前進”的發展方針，新建了6個城市，大規模擴建了20個城市，一般擴建了74個城市。在這一階段，在城市拉力作用、寬松的用人制度和戶籍政策驅動下，成千上萬的農村勞動人口進入城市，投身于轟轟烈烈的城市經濟建設當中。期間，中國的城市人口迅速增加，到1957年為止，全國城市人口由建國時的5765萬人增加到9949萬人，增加了72.58%，農村人口則由48402萬人增加至54704萬人，僅增加13.02%，城市人口的增加速度大大高于農村人口，第一波城市化浪潮帶來的另一個結果是帶動了整個國家經濟發展，鋼鐵、煤炭、電力、棉花、糧食等產量都超過了建國前的最高水平，興起的一批工業城市逐漸發展成為我國區域經濟中心。

　　中國城市化的第二波浪潮發生在1958—1978年，是一種畸形的城市化。由于出現“大躍進”運動，人為地設置了一系列脫離實際的生產目標，大量農村人口進入城市，造成城市人口增長過快，與國民經濟的發展不相適應，出現農產品短缺，最后迫使城市大規模精減職工和城市人口，城市化進入停滯期，而始于1966年的“文化大革命”，更使得我國城市化進程再次出現倒退。這一階段，我國高度集中的計劃經濟體制和政治運動制約了城市經濟的發展，城市發展策略也嚴重失誤，國家制定的“控制大城市”發展策略，長期執行帶有時代色彩的城鄉戶籍管理制度，阻礙了人口流動，把占總人口80%的農村人口束縛在土地上，其對城市化進程的不利影響綿延至今。

　　中國城市化的春天始于1978年黨的十一屆三中全會，黨的工作重心重新轉移到經濟建設上來。在農村，農業生產責任制改變了人民公社制度下生產的種種弊病，給農民以生產經營自主權，解放了農村生產力，農業經濟的繁榮也為城市化發展創造了物質條件。同時，鄉鎮企業的崛起和發展促進了農村人口向城鎮流動，從而大大加快了我國城市化進程。全國縣改市和鄉改鎮的數目增多，也使城市人口猛增，新設城鎮不僅使城鎮土地規模擴大，而且原有居住其上的農村人口也同時改變了性質，變成了城市人口。此外，全國城市經濟開發區不斷增多，使城市人口和城市面積大幅度增加，此可謂城市化的第三波浪潮。

　　據中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮觀察，從2000年以來，各地普遍啟動并呈現出極大活力的，恰恰是大中型中心城市的規模擴張以及與此相應的城市建設加速和城市經濟活躍。在上世紀80年代深圳建設和90年代上海浦東開發的經驗啟迪下，在北京“

　　《中國城市發展報告(2003—2004)》指出，至2003年底，中國城市化率比世界平均低10個百分點，比世界發達國家平均低30個百分點。雖然從1949年全國建市只有67個增長至目前的600多個，但隨著人口總量的增加，城市人口的比例仍然偏小。中國城市化發展水平滯后于經濟社會發展水平與工業化發展水平這種局面，已經成為嚴重制約我國綜合實力提高與國家競爭力增強的“巨大瓶頸”。

　　因此，未來20年是中國社會經濟發展的戰略機遇期，大力推進中國的城市化，既是全面建設小康社會、實現現代化的歷史要求，又是有效解除中國經濟社會約束“瓶頸”，保障中國經濟社會快速、持續和健康發展的重大戰略舉措，有理由推斷，中國城市化進程已進入第四波浪潮。

　　成長多煩惱

　　所謂城市化，是指人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口的轉化以及城市不斷發展和完善的過程。如果從新制度經濟學的視角來對城市化的涵義進一步界定和分析的話，城市化進程中城市(包括市和鎮)是由農村(鄉村)演變而來又不同于農村的人口聚居及其活動方式的制度安排，因此城市化可以理解為使一個農業人口轉化為非農業人口，農村地域轉化為城市地域，農業活動轉化為非農業活動，農村價值觀念轉化為城市價值觀念，農村生活方式轉化為城市生活方式的多景觀多層面的綜合轉換過程。

　　在這種綜合轉換過程中，存在著諸多難題有待破解，其間需要大智慧和大勇氣，在本次市長論壇上，諸多市長們都談到了類似的問題，可謂“成長的煩惱”。

　　盡管中國的城市化已經獲得不少成就，但總體而言，城市化水平還是滯后于社會的發展，表現為與世界發達國家相比差距較大，第三產業增加值占國內生產總值的比重較低，城市化與我國經濟發展水平和就業結構不相適應，城市化水平落后于工業化發展水平。其次，中國的城市化水平還存在著地區差異，導致全國經濟發展呈現出地區性差異。近代以來，東南沿海地區是中國經濟文化最發達的地區，與中部、西部形成明顯的階梯形狀，東部快于中部、中部快于西部、沿海快于內陸。

　　此外，我國的城市化還與現代化嚴重脫節，城市比較注重硬件設施建設，卻輕視城市軟件建設和城市管理，在加快城市化進程中，比較重視城市人口數量的增加，而不太重視人口質量的提高，大多數市民缺少市民意識，城市建設還缺乏總體規劃，忽視城市環境保護，城市綠地少，水土流失嚴重，大氣污染嚴重，水環境質量差，以致出現城市“熱島”效應和“雨島”現象。

　　城市發展中的“攤大餅”現象同樣嚴重，造成土地利用率比較低，甚至還有一些地方政府，無償占有農民的土地。學者陸學藝教授有一個形象的說法：“中國城市化就是要了你的土地，要了你的樹、你的糧食卻不要你的人，中國的城市化一直很粗暴地把農民排除在外面。”

　　正如《中國城市發展報告2003—2004》提出，中國城市化在新一輪經濟增長戰略機遇期的總任務和發展總方向的選擇，必須回答7個問題：如何真正落實“大中小城市與小城鎮協調發展”的指導方針？是否城市發展方向仍然依照傳統式的單極擴大？如何改變城鄉分離、城際分離、地方保護、惡性競爭的弊病？如何打破產業布局趨同、到處小而全的重復性浪費？如何消除日益嚴重的“城市病”？如何擴大城市就業，創造更多的就業機會？怎樣實現以“協調發展、全面發展、可持續發展”為總體目標的城鄉區域經濟一體化？

　　《報告》認為，以上問題的解決，只有通過城市化發展戰略形態的革命性變革，真正實現區域經濟一體化、獲取高額發展紅利、降低發展總成本、消除城鄉二元結構等，才能達到社會公平的經濟社會可持續發展目標。

　　多元化戰略選擇

　　有專家稱，在新中國成立以來的發展進程中，在發展戰略問題上，城市化戰略是一個最搖擺不定，也是教訓最多的戰略。面對人均GDP突破1000美元、城市化率超過40%的新的轉折期，在以科學發展觀統領經濟社會發展全局的時代背景下，有必要用一種全新眼光來重新審視中國城市化戰略，總結經驗教訓、分析利弊得失、指明發展方向。

　　總體說來，目前社會各界關于城市化戰略的選擇爭論不休，大致有三種論調：第一是大城市論，主張重點發展大城市，認為大城市在推進城市化進程中起主導作用，因為根據經濟規律，人口、生產要素和經濟活動的高度集中，必將產生巨大的規模經濟效應；第二是小城鎮論，認為大量人口流入城市，城市規模膨脹，超過城市基礎設施的負擔，出現了交通擁擠、環境污染、住宅緊張、社會問題等城市病，因此主張發展小城鎮，吸收農村剩余勞動力，既減輕大城市的人口壓力，也加快了我國城市化進程；第三是贊成發展中等城市，一方面中等城市人口壓力不大，城市交通、住宅、環境等問題都不像大城市那樣嚴重，而經濟效益、生活環境和文化娛樂等方面都比小城鎮要優越，既享受現代文明，又不受城市問題困擾。

　　上述論調可謂公說公有理，婆說婆有理。但《中國城市發展報告2003—2004》指出，中國城市化戰略過程正處于兩大基本轉折中。

　　第一個轉折，是在財富分布空間相對平衡的區域內，形成大小不等的點狀分布(亦可視為區域增長極)，隨之發生了急劇的人口集聚能力、經濟密度集聚能力、二三產業集聚能力和資本集聚能力的中心。這一轉折，表現在城市開發度急劇增強，工業化利用土地的規模急劇增強，固定資產投資的集中度急劇增強，科技含量和創新步伐等的急劇增強。這類急劇增強的結果，就在地理區域的空間平面上，形成了大、中、小城市等級布局的空間充填，使得廣大農村與城市之間在財富創造、生活質量、社會保障等方面差距擴大，二元結構系數加大，形成了以農村支持城市、農業支持工業的基本格局，在力度和流向上以農補工占據主導地位。

　　第二個轉折，是在財富分布空間已經相當不平衡的區域內，在城鄉二元結構系數很高的態勢下，在城市開發度達到中期和工業化程度較高的狀況時，必須及時地將城市化戰略轉移到以城市反哺農村，城市支持農村，工業支持農業，統籌城鄉協調發展和實施城鄉經濟一體化的主流之中。這一轉折的特點是，降低城鄉二元結構系數，減少貧富差異，推進社會公平，補助農業，促進農民增收，加大城市對農村的轉移財政支付力度，從政策導向、物質扶持、資金傾向、項目帶動等實施全方位的反哺。

　　因此《報告》建議，必須把統籌城鄉發展，城市反哺農村，工業支援農業，形成區域經濟一體化作為今后中國城市化進程的主流。

　　也有學者指出，我國城市化道路應是多元和多層次的，主要應該集中力量，保護國家級大城市，使之成為全國經濟起飛的龍頭；縱橫發展，建立國家城市群、帶體系，使之成為區域經濟發展的中心；構建多元化城市發展模式，推動大、中、小城市協調發展。

　　不難預料的是，未來我國東南沿海地區城市化步伐還將快于中西部內陸地區，以大城市為主體的多元化城市道路將成為我國城市化道路的主流，中小城市在城市體系中的地位也日益提高，城市群和城市帶初具規模，以上海為中心的江浙滬城市群，以沈陽大連為中心的遼東城市群，以香港、廣州為中心的珠江三角洲城市群，以北京、天津為中心的京津唐城市群，城市帶有以上海為龍頭的長江城市帶，以香港為龍頭的珠江城市帶，以西安鄭州為核心的隴海城市帶，以北京、九龍為起訖點的京九城市帶。

　　然而，在相對發達的東南沿海地區，一些特大城市的城市化進入相對緩慢的發展時期，城市人口出現向郊外遷移的“逆城市化”現象，上海、廣州等城市已經不同程度地出現這種現象，北京、大連、天津、西安等也有這樣的“逆城市化”的先兆，應引起人們關注。-

　　他山之石——國外的城鎮化道路優劣比較

　　以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城鎮化。

　　以西歐為代表的發達的市場經濟國家，市場機制在這些國家的城市化進程中發揮了主導作用，政府則通過法律、行政和經濟手段，引導城鎮化健康發展。城鎮化與市場化、工業化總體上是一個比較協調互動的關系，是一種同步型城市化。

　　以美國為代表的自由放任式的城鎮化。

　　美國是當今世界最發達的資本主義國家，也是市場經濟的典型代表，在其城鎮化和城市發展的過程中，市場發揮著至關重要的作用。其突出的表現就是過度郊區化，城市不斷向外低密度蔓延，城鎮建設無序，空間和社會結構性問題日益突出。

　　以拉美和非洲部分國家為代表的受殖民地經濟制約的發展中國家的城鎮化。

　　由于歷史傳統和現實因素的作用，其具有獨特的發展模式。表現為在外來資本主導下的工業化與落后的傳統農業經濟并存，工業發展落后于城鎮化，政府調控乏力，城鎮化大起大落。屬于“過度城市化”。