不應片面追求速度 中國城鎮化逐漸走出速度誤區

　　“這次以城鎮化為主題的中央政治局集體學習醞釀了多時，中央對這一問題越來越重視，將城鎮化與工業化、現代化連在一起，提到很高的戰略高度，”中國科學院地理科學與資源所研究員、建設部城鄉規劃專家委員會委員胡序威告訴《瞭望新聞周刊》。今年9月29日，中共中央政治局進行了一次以“國外城市化發展模式和中國特色的城鎮化道路”為主題的集體學習。在此次集體學習之前，建設部曾組織專家對這一主題進行過討論，胡序威是參與者之一。

　　 從1978年的17．9％到1998年的33．35％，再到2004年的41．8％，中國城鎮化水平由嚴重滯后到逐漸加快，在“十一五”乃至今后更長時期內，中國的城鎮化無疑還將保持較高增速，但速度不是第一位的，中國的城鎮化進程不能惟“速度”馬首是瞻，更不能拔苗助長，其必須與經濟社會發展的總體水平以及城市的承載能力相適應。胡序威認為，這既是第二十五次政治局集體學習關注的重點，更是城鎮化實踐中必須解決的問題。

　　需要保持一定的城鎮化速度

　　“經過近幾年的快速發展，我國城鎮化進程不能再一味強調速度，否則會導致一些拉美國家發生過的虛假城市化現象在我國重現，城市出現大量貧民窟。”談起城鎮化進程，胡序威認為首先應正確認識城鎮化速度。

　　 他回顧說，在我國歷次的五年計劃中，到“七五”、“八五”才首次提到城市化這一名詞，并且是本著為貫徹中央控制大城市、合理發展中小城市的城市發展方針而提出的。其后，盡管學術界進行著熱烈的討論，但“九五”計劃中對城鎮化只字未提，一直到“十五”，才制定并實施了加快城鎮化發展戰略，并提出大中小城市和小城鎮協調發展方針，不再控制大城市。

　　 1998年亞洲金融危機后，城鎮化的快速推進，成為拉動內需，促進消費結構和產業結構升級的重要力量。在全社會的固定資產投資當中，發生在城鎮的固定資產投資占到全社會固定資產投資總額的80％左右，而在全社會消費品零售總額中，縣或縣以上的占到75％以上，城鎮化已成為克服內需不足，促進經濟發展的重要推動力。這方面變化最為明顯的就是住房商品化。1998年時，全國商品房的銷售面積是1．21583億平方米，到2004年，商品房銷售面積是3．823165億平方米，增長了3倍。

　　 城鎮化還加快了社會轉型。農民從鄉村走向城市，某種程度上也意味著他們的思想觀念從封閉走向開放，從傳統走向現代。

　　此外，保持一定的城鎮化速度，對于破解長期困擾我國發展的三農問題也十分關鍵。國務院發展研究中心李善同研究員認為，“統籌城鄉發展”是中央所提“五個統籌”的核心，也是實現其他幾個統籌的前提和途徑。而要統籌城鄉發展，就繞不開對城鎮化水平的推進；國家發改委宏觀經濟研究院王小廣研究員則強調，今后如不能很好解決城鎮化問題，將從根本上限制城鄉二元結構問題、三農問題和內需不足問題的解決。在他看來，把城市變得更有效率、成本相對比較低，城鎮化進程就會加快，從而帶動消費，消費增長加快，工業產品有市場，最終將自然拉動產業升級，形成良性循環。

　　 如何判斷目前我國的城鎮化水平，此次政治局學習的講解者之一、北京大學的周一星教授指出，“目前我國仍處于低度城鎮化階段，城鎮化滯后于工業化進程仍是制約我國經濟社會快速健康發展的主要矛盾”。

　　 造成目前這種低度城鎮化的原因，周一星認為有二：一是改革開放前，在利用工農業“剪刀差”優先發展重工業時，用政策人為地形成了城鄉二元社會結構，推行非城鎮化的工業化；二是改革開放后在經濟和城鎮化水平都增長很快的同時，采取“離土不離鄉、進廠不進城”的策略發展鄉鎮企業，帶來了鄉村地區的就地非農化，造成城鎮化和非農化的嚴重脫節。

　　片面追求速度是誤區

　　 雖然目前我國仍處于低度城鎮化階段，但城鎮化不可能一蹴而就。對于那種將城鎮化率奉為地方發展主要指標、拉動內需主要手段的做法，周一星教授并不認同。在周教授看來，那種單純地用行政手段變更行政區劃，鄉改鎮、縣改市、村委會變居委會的做法，是對城鎮化的誤解和扭曲。

　　 周一星指出，低度城鎮化會導致勞動力過剩、整個社會效率低下及一系列“農村病”；而過度城鎮化，同樣會帶來貧民窟、高犯罪率及城市環境惡化等“城市病”，是一種病態的城鎮化。健康的城鎮化是經濟發展水平和城鎮化水平協調的城鎮化。

　　 事實上，近幾年快速增長的城鎮化率，難掩隱藏其后的諸多“病癥”。

　　 把城鎮化率簡單地當作一個城市現代化的指標來追求。城鎮化率并不能充分反映城市的現代化水平，如草原、沙漠地區或某些工礦區，僅看城鎮化率比較高，并不說明其城市現代化水平高。城鎮化的實質是產業結構轉型，就業結構優化，非農就業崗位增加。一些地方不重實質，只重形式，致使出現能源緊張、人口膨脹、交通擁堵、生態環境惡化乃至貧民區等諸多城市惡疾。

　　一些地方則在城鎮化之于工業化的作用上存在認識偏差，認為只要推進城鎮化就可以拉動工業化，以至片面追求城鎮化率。

　　 建設部副部長仇保興認為，城鎮化對于工業化主要有五大作用：產生分工和合作效應；第三產業發展的載體；技術和管理創新之源；基礎設施的高效利用；增加需求，刺激消費，城市最大的功能就是消費，否則就沒有對工業品的需求，就沒有經濟發展的動力。但是，這五大功能只有在第二三產業發展與城鎮化相匹配時才能實現。工業化推動城鎮化，城鎮化適應工業化，兩者不能本末倒置。仇保興指出，認為只要推進城鎮化就可以拉動工業化是片面的。在城鎮化落后于工業化的情況下，推進城鎮化可以拉動ＧＤＰ的增長；如果城鎮化已經高于工業化，提高城鎮化率并不能產生這一效應。

　　 在胡序威看來，所謂城鎮化，除了城市建設水平和質量提高之外，首先是就業、環境、社會保障、產業發展等問題。加強基礎設施建設，是實現上述目標的一個重要手段。但一些鄉鎮卻錯把手段當成了目標，一些領導人在追求“政績”的心理驅使下，大搞奢華的城鎮形象工程。即使在發達國家，人口在20萬以下的小城市和小城鎮，也很少看到大馬路、大廣場、大花園，而近些年河南、安徽、蘇北的一些縣，把小城鎮新增多少建筑面積當作一項重要指標來考核，層層下指標、級級壓任務，要求鄉鄉動工、鎮鎮建設。而這些豪華城鎮由于建設重復，特色不突出，工業發展較慢，形不成主導產業，難以吸引農村剩余勞動力到城鎮，最終淪為漂亮的空殼。

　　 為彌補建設資金的不足，一些地方政府打著“規模經營”、“加快城鎮化”的招牌，紛紛“圈地”、“圍地”，致使良田化為荒地，農民失去賴以生存的土地，據估計，目前完全失去土地或部分失去土地的農民高達4000萬～5000萬人，而各地政府的土地批租收入到2003年已經達到了5300多億元人民幣。

　　 城市之間盲目攀比，產業結構雷同，爭相發展信息產業、高科技產業，缺乏區域的和國家的統一規劃，不能為進城的農民工創造足夠的就業崗位，大量進城的長期暫住人口不能享受城鎮人口的待遇。

　　 本應是龍頭的規劃卻演變成了部分市長的個人意志，市長又因各種原因被開發商牽著鼻子走，造成許多短期行為和錯誤決策。

　　 中國科學院院士、中國工程院院士周干峙將當前城鎮化發展中存在的主要問題歸納為“四個透支”和“三個失衡”，即土地資源透支、環境資源透支、能源資源透支、水資源透支；“三個失衡”則為城市內貧富差距擴大、城鄉經濟差距擴大、沿海和內地差距擴大。

　　 王小廣認為，以上種種表明，我國的城市發展模式存在著問題，一些地方的城鎮化儼然變成了城市建設。城市建設速度很快，但是，真正的人口的城鎮化、以勞動力家庭的轉移為目的城鎮化卻很慢，城鎮化效率很低。進入城市的門檻越來越高，人口的城鎮化越來越難。城鎮化是“十五”的既定目標，這一目標并沒有很好地實現。相反，人口的城鎮化，卻成為了房地產商炒房的理由，導致房價不斷上漲。

　　因地制宜的多樣城鎮化

　　 盡管在推進城鎮化進程中出現了這樣那樣一些問題，但目前城鎮化滯后于工業化進程仍然是制約我國經濟社會快速健康發展的主要矛盾。未來20年，我國仍將處于城鎮化加快發展時期。促進城鎮化健康發展，對中國社會經濟的發展乃至21世紀人類社會的進程都將產生深遠的影響，胡序威告訴《瞭望新聞周刊》，這也正是中央如此重視城鎮化問題的原因所在。

　　 在他看來，我國人均資源短缺、地域差異大、工業化處于中期水平的國情，決定了我們必須走一條中國特色的城鎮化道路。就當前而言，速度已經不是最主要的問題，更應注重質量。

　　 周一星也一再強調城鎮化速度“并非越快越好，它應和經濟增長、就業崗位增長、城鎮化用地增長等要素保持一個相對平衡”，他認為，至少在2020年以前，我國城鎮化水平，一年提高0．6個到0．8個百分點是比較正常的，連續多年的1個百分點的增長是有風險的。

　　 盡管周干峙認同0．8％至1％的增率，但他同時認為，城鎮化速度不宜過快，而且各地要有所不同，不要搞指標化，不要互相攀比。要改變粗放式增長，改變無視社會和生態成本，不考慮社會公平和長遠穩定的不能持續發展的一些模式。

　　 “速度并不是最重要的”，國家發改委社會發展規劃司徐林副司長表示，關鍵是過程要體現和諧、有序，尤其是和諧。

　　 中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍則認為，城鎮化是和城市發展相關聯的，不是自己想快就快想慢就慢的。

　　 國務院發展研究中心副主任謝伏瞻強調循序漸進地推進城鎮化。他說，在“十一五”期間，推進有中國特色的城鎮化進程，這是堅定不移的戰略。但是，必須和經濟發展的總體水平，以及城市的承載能力相適應，不能拔苗助長。特別是要保證和引導農村人口有序轉移，不能以犧牲農村和農民的利益為代價。

　　 對具體的城鎮化道路，中科院地理所城市與鄉村發展研究室陳田主任強調，“可以學習借鑒國外發達國家的經驗，但不能照搬”，他認為，應該加強區域空間的管理，劃分不同的功能區，因地制宜地推進城鎮化。如京津冀地區、長三角地區等可以以大都市為核心，加強集聚，實現現代化；西部一些省區則應強調保護自然環境；在大都市周邊的小城鎮，可以發展為都市配套服務的工業，中西部一些小城鎮則應調整功能，進行農村社會化、產業化服務，不能一味發展工業。中國地域差異非常大，政策不宜太籠統。

　　 胡序威強調要城鄉互動、協調發展，城鎮化不能把鄉村放在一邊，不能走歐美國家走過的農村破產再發展的道路，應鼓勵農村人口的逐步轉移。在他看來，中國城鎮化進程中非常有利的一點是，農村土地集體所有，政府鼓勵農民進入城市的過程當中，還保持了農村土地自留的問題，這就為農民進城提供了一個保護。拉美國家則跟我們走了一條截然不同的路，農民失業失地，淪落成為城市的貧民。但是我們也要避免農民無序的流動，盲目的進城。

　　 在因地制宜的同時，胡序威強調要切實緩解就業矛盾。如果城鎮化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮化率將達到57％，這就意味著從現在到2020年，將有近3億農村人口向城鎮人口轉化。過去ＧＤＰ每增長1個百分點，大體能吸納120萬左右的城鎮新生就業。近年來，ＧＤＰ增長1個百分點，大體上只能吸納100萬人就業。隨著經濟技術水平的提高，吸納城市就業的能力相應來說還會下降。在這種情況下，怎么樣解決農民進城以后的就業問題，怎么樣擴大城市就業，無疑將是我們在城鎮化進程當中可能長期面對的一個重要問題。