城市規劃替罪“圈地運動”

　　全國即將展開第三輪土地規劃消息公布之際，輿論再一次發起尋找“圈地運動”幕后真兇行動，這一次倒霉的是城市規劃。

　　本月，國土資源部公布全國土地規劃編修的計劃，并指出很多城市規劃超越土地規劃，警告要防止地方政府利用城市規劃變相“圈地”。在官方消息公布之前，輿論已經開始了對城市規劃與土地規劃的矛盾問題的討論，從《城市規劃建設造成圈地熱》和《土地規劃跟誰走？》這樣類似的媒體報道標題我們可以看出，輿論似乎進一步確定了城市規劃對圈地應負首要責任。

　　土地整頓和規劃針對土地資源浪費，但土地資源浪費的核心原因由城市規劃一手造成？在采訪中城市規劃專家對這樣簡單的推理持不同意見。中國城市規劃設計院總規劃師楊保軍指出，土地集約利用最終要靠市場杠桿來完成，行政指定集約利用效果值得憂慮。

　　城市規劃是首惡？

　　　作為一個規劃師，年輕的張寧最近有點不爽，用他的話說就是：“苗頭有點不對。”他的不爽來自于媒體，來自于一種無形的壓力，最近對城市規劃的批評越來越多，規劃師想當然的也是難免逃脫干系，“城市規劃是圈地運動的首惡，那我們就是幫兇了？”

　　從城市美容師到幫兇的角色轉換的確不容易讓人接受，估計眼下不爽的也絕不僅僅是張寧一人，因為城市規劃正在經受挑戰和檢討。這個挑戰不是來自于城市規劃本身的內部學術之爭，而是來自外部，來自于土地規劃和城市規劃之爭。

　　7月份，國土資源部宣布開展第三輪土地規劃，并對各城市規劃上報國土資源部審核提出了具體要求。第三輪規劃的主要目的針對以前的土地過度浪費進行嚴格管理，以實現土地的集約利用。與此同時建設部也下文，要求各地建設部門加強城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調和銜接，強調城市總體規劃中建設用地的規模、范圍與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模、范圍應一致。

　　那么國土部門在土地規劃編修中如何調整城市規劃關系，尤其是東部沿海地區大量超出用地指標的省份城市規劃是否將因此重新調整？為此記者聯絡了相關省份國土資源局，浙江省國土資源廳規劃處朱處長稱，“浙江和上海一樣都是試點省市，原本是按試點的要求在做，但現在因為中央新規劃的具體方案還沒有出來，所以現在也找不到方向了，只能等中央具體的規劃出來，我們再繼續做。”上海和江蘇國土資源部門亦同樣強調目前只是前期準備工作，因此不愿意發表任何看法。
 
　　在這些政策展開同時，城市規劃受到越來越多的批評。北京市城市規劃設計研究院原副院長董光器在一個論壇上說：“城市總體規劃已被指責成是一個‘圈地工具’。”
 
　　楊保軍對目前出現的情況表示理解，他認為，之前修編的土地規劃就是為了保護耕地，但是幾年之后耕地就少了1億畝，上一輪規劃失敗了就要尋找原因，“這個邏輯很清楚，只有兩種可能，要么是無規劃非法占用耕地，要么就是有規劃，按照規劃占用，那么規劃就是有問題的。”顯然，有問題的規劃不是城市規劃就是土地規劃。

　　楊保軍確認，尋找上一輪土地規劃失敗原因，檢討城市規劃，爭論城市規劃和土地規劃的矛盾在學術界內部已經將近一年。爭論不僅關心失敗原因還對城市規劃和土地規劃的從屬關系與地位進行了探討。據了解，早在去年5月，新華社發表的一篇文章首次提出來土地規劃與城市規劃關系顛倒是“先蹬鞋子后穿襪”。
 
　　當時，國土資源部一位司長就提出，“從規劃角度，首先要畫一個大圈子，這就是土地利用總體規劃。然后在大圈里面畫具體的小圈子，這就是城市規劃。”

　　政府定位轉向
 
　　城市規劃幫助圈地的問題，其實并沒有太大意義。稍微了解建設項目審批手續的人都知道，盡管之前國土資源部門不夠強勢，但是法定的程序是無可回避的，大批的開發區和其他建設項目首先是想辦法修改土地規劃。不經過土地部門審核的項目固然有，但絕不是大量土地被圈占的惟一原因。此外，先通過城市規劃再求修改土地規劃的迂回路線也是可采用的辦法之一，但恐怕也未必占主流。不過，當時的情形與現在有所不同，國土資源部門還沒有實現垂直化管理。

　　對于目前爭論的結果和輿論的導向，社科院城市發展與環境研究所副研究員黃順江表示不能贊同，“從學科理念上講，土地規劃優先是不恰當的”。黃順江的分析是，土地規劃首先為國民經濟服務。上世紀70年代我國就有國土規劃，在農業為主的時代，它的作用性很強效果明顯。90年代以來城市和城鎮主導經濟地位的突出，廣大地域開始為城市和城鎮服務，城市主導經濟是必然的，城市戰略和城市規劃的重要性毋庸置疑。而相比較而言，土地規劃是基于土地自然條件的判斷，缺乏預測性。

　　城市規劃立足于城市發展，土地規劃立足于約束和保障，由于城市規劃的偏大導致中央相應增強約束是可想而知的。但是怎樣約束，約束效果如何卻是一個更加困難的問題。

　　嚴格管理土地制度在1996年就提出過，上世紀90年代以來，土地整頓先后有3輪之多，每次都是采用最嚴格的政策，但是每次整頓之后圈地問題就立刻卷土重來。其問題的核心仍然是地方政府利益分配和保護耕地的矛盾得不到解決。一位地方政府官員對楊保軍表示他的不理解，“我們的糧食都被污染了，我們從東北進大米好了，非要保留我們這幾百畝地，對國家來說能解決多大問題？”

　　地方政府很難站在全局觀念上重視土地規劃問題，但是在地方政府收益沒有出路的情況下，圈地運動只能循環往復。據了解，為了保證土地集約利用，有國土部門提出用投資密度來作為測算的量化標準。比如說，每畝地投資額達不到2000萬元該土地就不能通過審批，這樣的措施普通人動腦筋想想就能找出對策了，無非是在賬戶上先投入2000萬，審批通過后再撤出資金。

　　那如何才可能讓地方政府轉變定位？

　　目前，地方政府的收入主要來源于工商業稅收，要發展工商業就要拉投資項目，就會犧牲土地。“如果收入來源于不動產稅，我想地方政府可能對占地就不感興趣了”，楊保軍說。在大部分發達國家，城市的主要收入來源于財產稅，土地和房產的增值是政府收入增加的保障。不動產稅的確立使得政府的定位向服務轉換，服務于土地而不是浪費和污染土地以求稅收的增加。

　　“我們現在是來個老板就有一堆市長來盛情歡迎，要是稅制轉換了，那個時候市長可能不會歡迎反而擔心：這個項目是不是會污染環境，讓我們城市的土地和房產貶值啊？”楊保軍說。