首份區域規劃方案：京津冀都市圈三難題待解

　　溫家寶總理在不久前視察濱海新區時談到，以濱海新區帶動天津，以天津帶動華北，以華北帶動全國。這個表述相當耐人尋味，它讓很多人樂于從樂觀的角度去理解，把這種表述當作天津乃至京津冀地區迅速崛起的風向標。然而現實卻遠不是“樂觀”就可以解決的，京津冀作為一個都市圈，它所面臨的困難，在全國乃至世界范圍內都是少見的“棘手”。  

　　從種種跡象上看，中央正準備花大力氣來解決這些問題。悄然之中，我國第一份真正意義上的區域規劃方案正在醞釀，它的第一個目標之一就是目前正備受注目的京津冀都市圈，同時進行的還有長三角的規劃方案。  

　　中科院地理與資源所研究員樊杰是受發改委委托、對京津冀區域規劃方案進行研究的專家之一。記者見到他時，他剛剛完成調研回京。據他介紹，這個令人注目的方案，目前還在研究中，然而根據京津冀都市圈的發展難題，并考慮到現實的可操作性，基本可以確定該方案將著重解決三方面難題。  

　　問題一：捆綁在一起的兩個巨型城市  

　　關鍵詞：向沿海布局  

　　今年年初，北京、天津相繼出臺了新的城市規劃方案，目前京津冀都有各自的發展規劃，然而這些規劃都是站在各自的城市的角度來考慮問題。樊杰說，若從區域規劃角度來看，這些方案是否符合區域發展的思路和立場，應該給出一個合理的判斷。  

　　在談到京津冀都市圈的發展難題時，樊杰多次使用了“燈下黑”這個俗語。北京與天津的關系，是京津冀區域規劃中一個最為“棘手”的難題。  

　　這樣兩個大城市，在如此狹小的空間內并存，不僅在中國，在全球范圍內都是絕無僅有的。這種局面的產生是“非自然”的，有很多人為因素。   

　　其實，從事區域規劃、區域經濟研究的人一致認為，長三角地區比京津冀地區城市配套更為理想，大中小型城市在空間上有相對合理的等級結構，有利于區域發展。樊杰說，京津冀地區原本有一個很好的城市系統，唐山以能源、材料為主；天津是港口，發展對外貿易、物資交流、商業和加工業；北京是一個文化、旅游、行政管理的城市。  

    研究區域經濟特別是環渤海地區近20年的陸大道院士說，目前這種局面的產生，是一個歷史性的后果。在建國之初，出于國防的考慮，沿海城市包括上海，經濟發展相對減緩。當時的觀念認為，北京作為社會主義國家的首都，不應該是一個消費型城市，而應該是一個生產型城市，發展經濟成了建設首都北京的一個重要目標。  

    前蘇聯曾經有一個援助中國建設的156項工程，分配下來，在北京的占了近10項，天津卻一項也沒有。于是天津便逐漸衰落下來，曾經連續幾年陷入了負增長的窘境。  

    處理好北京、天津這兩個城市之間的關系，樊杰認為是京津冀區域發展的很重要的一步。然而兩個巨型城市已經在狹小的空間內并存了，它們之間的取舍，是相當艱難的。北京的新規劃中明確說，北京將容納1750萬人口。如果產業向外地布局，北京人的就業怎么辦。但是，即使北京繼續發展一些高素質產業，就業問題就真的能解決嗎？目前的現實是，在北京高素質產業中就業的，60%甚至更多不是北京人，北京人面對著以一個城市的平均人口水平和全國最高水平進行競爭的殘酷現實。  

    那么京津冀都市圈的規劃在處理產業布局、城鎮關系上應該怎么做？樊杰說，搞區域規劃不像搞科學，不一定要迎著難點上。區域規劃要做的是解決當前最緊迫和最有可操作性的問題。國外也有這樣的先例，如果規劃一定要迎著難點做，而解決難點的必要條件還沒有齊全，它很可能會難于實施并最終失效。  

    因此在考慮可操作性的前提下，京津冀規劃方案將謹慎地邁出第一步，濱海新區、曹妃甸等沿海地區的設立開發區就是一步重棋。樊杰說，盡量把產業向沿海布局，是規劃方案的一個重要思路。在大氣環境、資源能源都存在嚴重問題的京津冀地區，沿海地區有著相當的優勢，除了靠近港口有便利的運輸條件外，從環境與資源角度考慮，沿海地區由于海風的作用，空氣的自凈能力遠高于內陸地區；從土地資源上看，華北地區幾乎所有城市的周圍都是優質的農耕田，而沿海地區則有大量的閑置的荒地，在沿海地區布局產業帶，在有限的土地資源利用上更為合理；從更長遠的角度看，很多企業可以逐步利用海水淡化技術解決工業用水，比如說發電廠的冷卻用水，解決產業與水資源短缺之間的矛盾。  

    產業向沿海布局，也是全球的大趨勢。因此濱海新區作為一個新城的建設、沿海地區合理的產業帶布局，進而帶動整個區域的城鎮、產業結構合理化，是這次規劃的一個重要思路。  


    問題二：基礎設施規劃不合理  

    關鍵詞：共享與有效  

    基礎設施建設的水平，是衡量一個都市圈發達程度的重要指標。如果京津冀要想在未來20年發展成一個國際化的發達都市圈，完備基礎設施建設是其中的一個關鍵因素。  

    目前，在京津冀地區流動的人群數量，比之幾年前可以說是“暴漲”，其流動便利程度，也今非昔比。樊杰道出了其中的“軟肋”。  

    北京和承德都有豐富的旅游資源，從區域發展的角度看，兩地的旅游業完全可以捆綁成“套餐”——在北京看過帝王的居所和辦公地，去承德看他們消夏、狩獵的園林。而承德卻又受了“燈下黑”的牽連，京承高速公路都將要修到了北京的門口，卻是“剃頭挑子一頭熱”，差著幾十公里，北京卻沒有及時接通的安排。  

    以從北京到天津濱海新區的旅途為例，坐地鐵到了北京站，地鐵和火車站之間首先就沒有一個更有效合理的連接；從天津到濱海新區，通了輕軌，而輕軌站距離天津火車站，卻需要20多分鐘的出租車程，本來可以一氣呵成的旅途，被分割成幾截，旅游者在換乘過程中，被弄得疲憊不堪。  

    城際與城市內部的交通方式間有效合理的銜接，是完善的基礎設施的一種標志，完成這種有效銜接，是這次規劃方案將要涉及的、有關京津冀基礎設施建設的三個重要部分之一。  

    樊杰說，對某個區域的重要基礎設施進行規劃時，是否能實現共用與共享、是否能有效地發揮其功能是一個基本原則。從港口看，京津冀地區的海岸線上有一系列重要港口，這些港口目前在發展和定位上出現了矛盾沖突。天津、秦皇島等港口都在運煤，天津發展集裝箱，其他城市，不管有沒有條件，都把集裝箱當成發展的戰略目標。港口之間已經形成的不是互補關系，而是競爭大于互補的局面。這樣的港口群對背后腹地的服務是重疊的，同時損害了港口的利益，以至于在未來面對全球競爭時，最終損害國家的利益。  

    于是在區域規劃方案中，對基礎設施進行合理組織時，既要考慮到如何樹立天津核心港口的地位，又要有效地把其他港口組織在一起，進行分工，利益共享，形成一個互補有效的港口體系，一致對外。樊杰說，這是我們要做的一項重要工作。  

    此外，規劃方案將對北京第二機場進行合理選址。這個位置的選擇將關系到整個區域的有效發展。  


   問題三：一個嚴重缺水的區域  

    關鍵詞：處理上下游關系  

    比長三角地區局面更加復雜的是，京津冀地區面臨的不僅僅是水環境的污染，同時還有水資源的短缺。更讓人尷尬的局面是，京津冀都市圈內的兩大核心城市——北京、天津，城市化、工業化程度比較高，這兩個城市都處在流域的下游地區，在它們的上游張家口、承德則相對貧困。  

    張家口、承德如果想迅速致富，改善發展水平和生活水平，當前的世界經濟規律為它們劃定的只有工業化、城市化的這一條道路。如果這條道路由它們獨立行走并完成，它們邁出的第一步必定不會是對環境危害較小的高新產業，任何貧困地區的原始資本積累，都是以環境作為代價的。對它們來說發展高耗能（水）、高污染的產業，是一條相當便利的途徑。而這種選擇，帶給下游京津地區的將無異于一場災難。  

    樊杰說，區域協調就是要合理地處理上下游的關系，形成一個良好的機制，讓有限的水資源合理地利用：在保證京津地區優質水資源的供給的同時，讓上游城市在為生態環境建設、保護水資源付出了代價后，從獲益的下游城市那里得到相應的經濟補償；下游城市同時應該扶持上游城市的發展，比如為上游城市工業發展投資建設環保設施。  

    根據樊杰透露，在京津冀都市圈規劃方案出臺的同時，還會有一個相關的條例以保障方案的落實。這將是我國第一部涉及區域規劃的法律文件。