誰才是城市主人？南京“城墻渡”引發激烈爭論

　　南京“城墻渡”之爭，其實是民意和公權之爭，究其根源，乃是“誰是城市主人”之爭

　　◇ 南京明城墻要架設電梯？引發南京全社會爭議

　　民意洶涌 

　　4月3日晚，葉斌剛一上網，排山倒海的“城墻渡”報道和評論就把他嚇了一跳。 

　　“這是我們期望的結果，但事先沒想到會引起這么大的爭論。”葉斌，南京市規劃局副局長，名片上的另一個頭銜是“城市注冊規劃師”。 

　　作為一名規劃部門的主管，葉斌深知攤在自己面前的地圖背后是怎樣一座城市：這是一座有6000多年文明史和2400多年建城史的古都；這是十個朝代和政權的都城所在地；這是曾被稱作“龍蟠虎踞”的帝王之都。 

　　“南京的任何一項規劃都會引起市民的熱烈討論。而玄武湖又是南京極為敏感的一個區域，我們非常慎重。”葉斌說。 

　　從2001年起，南京市規劃局索性將城市規劃通過媒體發布，或者放在城市規劃展覽館公示，讓市民自由參與討論。在擔任規劃局副局長之前，葉斌就在城市規劃展覽館任職。 

　　今年3月15日，《玄武湖風景區控制性詳細規劃》在南京市規劃展覽館向市民公示，“城墻渡”就是其中的一個部分。 

　　“公示的意義在于讓民意參與行政決策的過程。”東南大學法律系教師顧大松說，“一旦控制性詳細規劃審批通過就具有法律效力，這個時候再向社會公布，已經是無法修改了。” 

　　顧大松主要從事行政法研究，他一直關注著南京市的城市規劃。 

　　2001年，中山園林管理局申請建造“觀景臺”，獲得南京市規劃局批準后，耗資近千萬元，在紫金山最高峰頭陀嶺興建了一座全鋼筋水泥結構的建筑，但“觀景臺”卻遭到市民的一致反對。2002年1月，“觀景臺”被人工爆破，而爆破拆除和恢復山體原狀的花費也達數百萬元。 

　　顧大松當時就南京市規劃局同意建造“觀景臺”一事，曾以律師身份向南京市中級人民法院提起行政訴訟，要求市規劃局撤銷規劃許可。 

　　《中國青年報》當年對“觀景臺”一事曾載文評論說：“行政審批權也成為一種建立在政府管理權、控制權基礎之上的‘權力壟斷’……由于缺少相應的制度規范和監督機制而變得透明度不高，給擅越權限、違法審批留下了真空。“ 

　　“規劃權沒有法制的強制約束，其權力的邊界就沒有邊界。”顧大松說，“司法權對行政權的監督只能在事后實現，可事后監督又會造成巨大的浪費———‘觀景臺’就是一例。” 

　　“如果南京市規劃局在審批建設‘觀景臺’時能夠進行廣泛調查，聽取民眾意見，‘觀景臺’還能一路蓋到5層嗎？”有媒體發問。 

　　南京市規劃局表示，在3月15日的見面會后，有關部門將把市民對玄武湖規劃的可行性意見或建議，“加載”到規劃的修改中，然后報市政府審批，并報送建設部和省政府有關部門。 

　　“現在能將規劃公示，聽取民意，在行政程序上規范化、法制化，這無疑是社會的進步。”顧大松說。      

　　600年城墻架電梯？ 

　　但南京市規劃局沒有想到，這一次“城墻渡”引發的爭議量級不是“錢塘江潮”，而是“印度洋海嘯”。 
    
　　一周之內，南京所有的電視、報紙、網絡都充斥著關于“城墻渡”的報道，市民、專家、學者爭相在媒體上表達自己的意見。而這其中，反對意見占到了大多數。 

　　根據負責玄武湖規劃的美國易道公司設計，所謂“城墻渡”，就是在玄武湖的西側和南側，每隔500－800米左右，共選取4－5個點，通過電梯或步行梯把游客抬到與城墻平行的高度。經過步行天橋走到城墻上，再通過電梯或步行梯到達另一側。 

　　按照規劃師的設想，“城墻渡”可采用輕巧的鋼或不反光的玻璃結構，非常通透，白天看不太明顯；晚上則像掛起的燈籠，富有詩意。 

　　公示沒幾天，規劃局副局長葉斌就收到了南京市民的一封來信。市民在信中將他稱作“破壞明城墻的罪魁禍首”。 

　　“我們哪里會去破壞明城墻呢？”葉斌苦笑說，“南京現有22公里的明城墻，是世界上現存最長的都城墻。但現在城墻已經成為割裂玄武湖和市區的一道‘箍’。” 

　　玄武湖規劃的主管單位———南京市園林局的總工程師李蕾在接受采訪時說：“西湖之美就在于她的開放性。而由于明城墻的阻隔，玄武湖不能向城市打開，人們進入非常不方便，這就限制了她對城市景觀和市民生活所起的作用。” 

　　但江蘇省社科院歷史研究所的季士家研究員認為，明城墻不但未破壞玄武湖景區的總體布局，反而是其中的亮點，擁有完好明城墻的玄武湖是西湖無法比擬的。而且建“城墻渡”肯定要在城墻兩側打樁施工，輕則使城墻地基松動，可能引發塌陷，重則會使城墻直接倒塌，“這已嚴重違反文物保護法，通不過任何一級文物部門的審批。” 

　　“‘城墻渡’都建在城墻兩側15米的保護范圍以外。”南京市規劃局規劃處處長徐明堯解釋說，15米以外連造房子都可以，何況“城墻渡”充其量不過是一座天橋呢？ 

　　究竟為什么要建“城墻渡”？葉斌說，根本上的目的是為了實現“城墻內外的互動”。 

　　“根據人體工程學的計算，一般人能夠接受的步行距離是500－800米。如果游客要在城墻下一直走上幾公里，不僅身體疲倦，對單調的景色也會厭倦。”葉斌說。 

　　但葉斌副局長的這種理論并不為南京市民所認可。一位市民在給葉斌的信中說，“葉局長，你是不是已經七老八十了，連這么幾公里路都走不動了？” 

　　對于這種嘲諷葉斌只能一笑而過：“這只能怪我們給市民介紹得還不夠。景園建筑學在美國是只有碩士才能夠開的課程，普通市民沒有這方面的專業知識，的確難以理解。” 

　　“在城墻漫步是個很愉快的體驗。”61歲的蓋星石被稱為“業余規劃師”，多次參與政府組織的專家論證會。“中國園林講究曲徑通幽，現代旅游講究在過程中體驗，城墻也是一個道理。如果幾百米一個城墻渡，險阻變了通途，那么原有的幽靜、隱蔽的環境就會消失。” 

　　3月22日，江蘇電視臺“南京零距離”節目通過聲訊電話調查“是否贊同在明城墻上裝電梯”，結果顯示，4425人贊同，9115人反對。主持人孟非說：“如果怕旅客走不動路就在明城墻上裝電梯，那么故宮走不動豈不要開電瓶車？長城走不動就要裝纜車？” 

　　面對洶涌的批評聲，南京市規劃局顯得異常平靜。 

　　葉斌說，去年舉辦的“城市規劃法律中的公民參與”研討會上，一位德國專家提出一個觀點，在一個公共方案的民意征集中，少數反對的聲音總會大過多數贊成的聲音。 

　　《玄武湖風景區控制性詳細規劃》2月份已經通過了一次專家論證，對市民公示之后，還將召開一次專家論證會，對市民的意見進行梳理甄別。 

　　葉斌說：“如果矛盾還是非常尖銳，我們可能組織一次聽證會；如果反對意見少一點，就請設計單位修改方案上報市政府。如果大部分人認為是不對的，那么或者我們就不做了，或者像密特朗當初建造盧浮宮前的金字塔那樣，頂住輿論壓力。”

　　城市究竟是誰的城市 

　　“前面這些話我最近不知說了多少遍了。我覺得說得累了。”葉斌向記者抱怨說，規劃公示后，他一直要疲于應付各方面的質疑。 

　　“南京的城市性格就是這樣。還沒開始做呢，大家就先爭論一通，結果什么事也沒做成，最后又反過來說，全是這個爛南京，什么事也沒做。”葉斌3月底在接受《瞭望東方周刊》采訪時說了這么一番話。 

　　在對葉斌的采訪中本報記者提起了這段話，葉斌現在覺得在接受采訪中說這樣的話“的確有點不適合”。 
    “這的確是南京這座城市的性格。”東南大學顧大松興奮地說，“這恰恰說明南京的市民具有強烈的主體意識。” 

　　“我們公示規劃的原意就是讓公眾去討論。”葉斌說，公眾參與有很多優點，能夠讓規劃編制單位聽到很多自己不了解的東西，“而且規劃不僅僅是技術上的事，更多的是社會各方利益主體意見的表達，他們的權益受到尊重。” 

　　“可是現在的爭議演化成規劃局想要把玄武湖搞成什么樣。”葉斌認為這是外界最大的誤解。他打了一個比方，如果說南京是一幢房子，南京市規劃局就是業主，制定方案的美國易道公司是設計公司。 

　　但很多市民卻不同意這種說法。東南大學的顧大松老師說：“這個城市是大家的城市，不是幾個人的城市，也不是美國一家設計公司的城市。城市規劃最終是要讓這個城市里的居民滿意。” 

　　顧大松認為，如果拿房子來比方的話，市民才是房子的主人，南京市規劃局絕對不應該是業主，他們只是幫助業主管理房子。 

　　“規劃局之所以在公示規劃、收集民意之后把自己搞得那么累，就是因為自身定位錯誤。”顧大松認為，規劃局應該把自己定位在中間位置，在提出總體設計理念之后，由具體設計者提供設計方案，再將這些方案拿出來讓民眾表達意見，選擇自己滿意的，“政府部門的著力點應該放在如何設計一種好的民意采集機制，保證民意能夠被還原。” 

　　“說到底南京是市民們的南京，而不是規劃局的南京。”顧大松說。