四大功能圈定首都位置

　　“北京市從來都是雙線，除了為黨政軍服務以外，北京市還要發展經濟。任何地方政府都要發展經濟——但這一次，北京城市規劃沒有提經濟中心。”中國農工民主黨中央經濟工作委員會委員譚衛和長期研究北京的定位和規劃問題，他注意到了北京新規劃中的這個變化。

　　1月27日，北京市十二屆人大三次會議結束。這次會議上，北京城市總體規劃（2004年－2020年）的部分內容被披露，規劃提出，北京的發展目標是“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”。

　　為什么會發生這樣的變化？ 

　　北京大學政府管理學院城市與區域管理系主任李國平說，“關鍵是一種理念的變化”。他說，過去我們總是將城市作為經濟發展的舞臺，而輕視城市是城市居民生活的重要載體，城市應該是一個生活的城市，是城市居民自己的城市。 

　　他說，新規劃非常明確地提出了“宜居城市”，“這是最關鍵的一點變化。”

　　功能中心和單中心結構 

　　在上述的四大目標之下，北京市18區縣劃分成了四大功能區，即首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區。北京市發改委宣布，今年北京市還將制定新城和中心城的控制性詳細規劃，明確18區縣各自的功能定位。

　　這次規劃強調了“功能”的概念，按功能來劃分區域，是一個明顯的進步。中國社科院城市發展與環境研究中心研究員宋迎昌說。他同時也是北京市“十一五”期間城市空間戰略實施研究、北京市發改委“十一五”前期研究課題組組長。

　　在接受本報記者采訪時，他說，近20年來，在我們的城市建設規劃中，一直缺乏“生態”的概念。即使有些應是生態保護區的地方，也承擔著以經濟開發為主的功能。

　　李國平認為，現在的劃分一方面是對發展現狀的追認，另一方面是對于發展方向的規定。

　　清華大學教授曾昭奮將北京上個世紀80年代以來的城市建設比喻成“攤大餅”——由二環攤到三環、四環、五環，不僅越來越不適宜居住，而且已經非常不利于城市的經濟運行和行政運作。

　　而“攤大餅”的直接結果是城市是單中心結構。

　　北京的規劃專家認為，單中心結構不會因為四大功能區的劃分而改變。宋迎昌認為，這次雖然是按四大功能劃分18區縣，但具體看一看劃分的結果，就可以看出：原有的圈層結構并沒有改變。比如首都功能核心區是傳統四城區加石景山區。

　　“這樣的結果是無法建立起真正的多中心結構。國外發達國家的國際大都市往往都是呈放射狀、多中心的空間結構。”宋迎昌說。

　　而放射狀多中心城市結構的好處是：交通便利，且生態環境較好。

　　區域經濟還是區劃經濟

　　從1994年起，北京就沒有再提過“經濟中心”的字眼。不過，在北京市場執政者心中，經濟中心也許一直是一個無法割舍的目標。

　　“北京這么大的都市，肯定需要經濟功能支撐，這是毫無疑問的。實際上哪個城市都要發展經濟，關鍵是你要發展什么樣的經濟，才能符合首都的特點。”中國社科院城市發展與環境研究中心研究員宋迎星說。 

　　在譚衛和看來，此次北京市城市規劃，經濟戰略還是有問題。事實上，在北京提出要發展的12個產業中，汽車產業遭到了不少的質疑。 

　　譚衛和認為，北京不應該發展汽車產業。 

　　他說，只有配件成本最低，質量最好，才能形成規模。即使以華北而論，北京和天津，當然是天津發展汽車行業更強。天津搞夏利已經搞了20多年了。另外，日本豐田等公司都要擴資與它合作。要達到世界級水平，汽車規模的贏利線已經上升到了60萬輛。北京搞5萬、10萬的汽車產量，能行嗎？ 

　　這是重復建設。譚衛和說，問題的根源在于區域經濟和行政區劃這兩個變量之間存在巨大的矛盾和沖突。 

　　他認為，應該把省的權力虛擬化，把地區的權力實質化。例如泛珠三角現在實現了9＋2聯席會議，長三角15個省也有定期的省長會議。這些都是方向。 

　　這其實正是北京在解決自身功能定位上沒法回避卻一直沒有解決的問題：如何解決京津冀地區的分工與協調？ 

　　京津領銜的環渤海經濟區提出于1986年，是中國最大的工業密集區，但是將近20年過去了，這一地區的發展卻遲于走向了良性循環的珠三角和長三角。京津兩地仍是競爭多于合作。 

　　2005年北京兩會的政府工作報告，在環渤海經濟區方面的表述還停留在“積極參與國家京津冀地區戰略規劃的編制工作”的層面上。 

　　宋迎昌認為，無論北京還是天津，在經濟類型選擇上都總想追求“大而全”，一個城市囊括所有經濟類型。過去以發展制造業作為一個地區成為經濟中心的標志。所以，北京和天津，在經濟發展道路的選擇上存在趨同化的現象，各自定位不清楚。其表現是爭相發展制造業，另外就是爭當金融中心。 

　　“北京是各大銀行總部所在地，成了一個金融管理中心。而天津一直想爭區域金融中心，最后人行華北區行放在了天津。”他說。 

　　不過，新北京總體規劃的亮相也許是一個新的契機。這個規劃首次把京津冀區域協調作為了一項重要命題。 

　　根據總體規劃，北京將積極推進環渤海地區的經濟合作與協調發展，加強京津冀地區在產業發展、生態建設、環境保護、城鎮空間與基礎設施布局等方面的協調發展，進一步增強北京作為京津冀地區核心城市的綜合輻射帶動能力。 

　　有規劃專家表示，北京天津兩地各自的規劃都是由中國城市規劃設計院的專家學者與地方設計院聯合搞的，雖說是一套思路，但專業規劃師也還是會受由地方政府部門的影響，因此應當由更高層次的機構，比如國務院來出面協調，統一制定地區發展規劃。 

　　李國平主持了《北京城市總體規劃