北京市土地利用總體規劃(1997-2010年)

　　土地是人類賴以生存和發展的基礎。“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。北京是我們偉大祖國的首都,全國的政治和文化中心。編制和實施北京市1997-2010年土地利用總體規劃,優化配置本市有限的土地資源,充分發揮土地的經濟效益、社會效益和生態效益,對首都的發展建設,保證黨中央、國務院在新形勢下領導全國工作和開展國際交往的需要,以及保障我市經濟和社會的可持續發展,實現跨世紀發展目標,具有十分重要的意義。 　　多年來,在黨中央、國務院的直接領導下,市委、市政府按照國家的有關政策法規和要求,大力組織開展土地資源的保護、開發、利用和綜合整治,保障了首都的發展建設和人民生活及各項生產的用地需要。但是,由于我市人多地少、特別是人均耕地較少、后備土地資源匱乏,隨著人口的增加和經濟社會的快速發展,土地利用問題越來越突出。從現在起到下個世紀的前十年,是我國實現第二步戰略目標、向第三步戰略目標邁進的關鍵時期,同時也是人口增長、經濟發展對土地資源的需求進一步加大,各類用地矛盾集中的時期。為此,應根據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規和國家有關士她利用的方針政策,以《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》為指導,依據《北京市國民經濟和社會發展九五計劃和2010年遠景目標綱要》、《北京城市總體規劃》（1991-2010年）、《北京市生態建設規劃》及有關國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力和各項建設對土地的需求,從全局和長遠利益出發,按照中央提出的對土地資源實行嚴而又嚴的保護與管理,在保護中開發、在開發中保護,開發與節約并舉,以節約為主,努力提高土地利用效率的原則和方針,科學地編制《北京市土地利用總體規劃1997-2010年》（以下簡稱《規劃》）,指導全市各項土地利用活動。 　　《規劃》編制的基本原則是：堅持從我國基本國情和我市的實際出發,進一步貫徹落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策;嚴格保護基本農田,控制非農業建設占用農用地;走節約用地和內涵挖潛的路子,統籌安排各類、各區域用地;保護和改善生態環境,保障土地的可持續利用;堅持占用耕地和開發整理復墾耕地相平衡。 　　《規劃》以1996年為基期,2010年為規劃期,并展望2030年的土地利用。 　　一、土地資源利用狀況和面臨的形勢 　　(一)土地資源利用狀況。 　　根據土地利用現狀調查,1996年全市農用地面積為1137723公頃(1706.58萬畝),占土地總面積的69.30%;建設用地面積為270868公頃(406.30萬畝),占土地總面積的16.51%;未利用地面積為232463公頃(348.69萬畝),占土地總面積的14.19%。農用地中,耕地面積為343921公頃(515.8萬畝),園地面積為99320公頃(148.98萬畝),林地面積為63080公頃(946.20萬畝),牧草地面積為4209公頃(6.31萬畝),水面面積為59470公頃(89.21萬畝)。建設用地中,居民點及工礦用地面積為220381公頃(330.57萬畝),交通用地面積為35538公頃(5131萬畝),水利設施用地面積為14949公頃(22.4:萬畝)。未利用地中,荒草地面積為128125公頃(192.19萬畝)，鹽堿地、沼澤地、沙地及灘涂葦地共計18402公頃(27.60萬畝),裸巖等其他未利用地計85936公頃(128.90萬畝)。 　　北京的土地資源在區域自然環境的影響下,在長期的社會經濟發展過程中,經過自然與人文因素的綜合作用,形成了較為獨特的土地利用現狀特征: 　　--具有典型的大城市及其郊區用地的特點。雖然從土地利用結構上看,我市土地利用類型、利用方式復雜多樣,其中農用地面積最大,占土地總面積近70%,農用地中耕地和林地又占85%,但同其他地區相比,非農業建設用地比重較大,居民點及工礦用地和交通用地兩項占土地總面積的15.58%,是全國平均水平的5倍,全市的人口和產業主要集中于城市用地,形成了以城市用地為核心、郊區用納服務于城市的特點。 　　--具有明顯的圈層結構的特點。從地域上看,由城區向近郊區、遠郊區呈現這樣一種圈層結構:城區城市建設用地--近郊區城鄉混合用地--遠郊平原區商品糧、副食品生產基地(城郊農業用地)--遠郊半山區、山區林果生產基地(城郊生態農業用地)。這種圈層結構主要是由城市的輻射作用造成的,這種作用具有距離衰減的特征,同時這種結構也同我市的地形結構相吻合。這種圈層結構是動態的,隨著城市的進一步發展,會進一步向外推移。 　　--土地利用的程度和效益較高。全市大多數土地已利用,已利用土地面積占土地總面積的85.81%,其中近郊區和平原區土地利用率達95%以上,同全國其他地區相比,土地利用的集約程度和效益也比較高。 　　我市土地開發利用的歷史悠久,在長期的生產實踐中,在合理利用土地方面,積累了豐富的經驗,特別是近年來,我市堅決貫徹土地基本國策,狠抓開源和節流＼取得了顯著成效,土地利用朝著合理的方向發展,土地利用率和土地利用的綜合效益逐步提高。但是,日益突出的人地矛盾,已成為制約我市經濟和社會可持續發展的主要因素之一,主要表現在以下幾個方面: 　　1．土地資源人均占有量少,總體質量不高。按全市常住戶籍人口計算,人均土地面積僅0.152公頃(2.28畝),不及全國平均數的1/5,人均耕地0.032公頃(0.48畝)、人均林地0.058公頃(0.87畝),分別為全國平均數的30%和31%。根據市房屋土地局及有關專家所做的土地資源質量評價,全市土地資源中好的和比較好的一、二、三等地僅占35.3%;耕地總量中,中低產田占44.3%;林地總量中,有林地面積只占38.5%。而且,我市水土資源配合不協調,水資源短缺已成為土地資源開發利用的重要制約因素。 　　2.耕地面積減少過多。據統計,1949-1995年全市耕地凈減少131627公頃(197.44萬畝),年平均減少3760公頃(5.64萬畝),其中1993-1995年三年共減少耕地58860公頃(88.29萬畝),年均19620公頃(29.43萬畝),耕地減少主要是農業內部結構調整占用(占53.85%)和各項建設占用(占36.99%)。 　　3.可開發利用的土地資源不足。目前,全市未利用地中宜農地僅15600公頃(23.40萬畝)左右,主要分布在延慶盆地、山前洪積扇、淺山緩坡及永定河沿岸,宜林、宜牧地主要分布在山區和半山區,開發利用有一定難度。 　　4.土地利用仍存在一定程度粗放利用現象。雖然我市的土地利用正逐步由粗放向集約轉變,但從許多方面看,仍較為粗放。首先是多年來建設用地以外延擴展為主,占用了大量土地,而實際利用效率較低,特別是前一時期“開發區熱”和“房地產熱”造成大量土地利用效益偏低，甚至造成閑置和浪費;農村居民點中空心村、閑散地大量存在,人均用地達237平方米,超出國家標準高限87平方米;城鎮存量土地也還有相當潛力。其次農用地的實際利用水平和產出率偏低,耕地的有效利用面積和單產水平都不高,果園單產及林地的單位生產量等都低于先進水平。 　　5.土地生態環境有待進一步改善。近年來,我市的環境問題越來越突出,大氣污染特別是水體污染和固體廢棄物污染的加重,以及地下水的過度開采,化肥、農藥、地膜等的過度使用,再加上水土流失和風沙化,使得土地出現退化趨勢,土地生態環境遭到一定程度的破壞。目前,我市受污染的耕地達84000多公頃,50%以上的河段受到不同程度的污染,水土流失面積達304000公頃,風沙化土地達88700公頃,尚有260000公頃荒山荒地需要綠化。 　　(二)土地利用與管理面臨的形勢。 　　本世紀末到2010年,是我國改革開放和社會主義現代化建設事業承前啟后、繼往開來的重要時期。我市的土地利用與管理工作既具備前所未有的有利條件,又面臨一些不利因素,任務相當艱巨。有利條件:黨中央、國務院對土地管理特別是耕地保護問題高度重視,決定實行世界上最嚴格的耕地保護和土地管理制度,并修訂了《中華人民共和國土地管理法》,從而為完成跨世紀土地利用與管理的目標任務提供有力保障;堅持可持續發展戰略,并把節約和高效利用資源、保護生態環境作為可持續發展戰略的一項主要內容,對節地挖潛、保護耕地、加強土地生態環境的綜合治理、實現土地資源的永續利用將產生巨大的推動作用;實行經濟體制和經濟增長方式兩個根本性轉變的方針,將促進土地利用方式和管理方式的深刻變化;中央始終堅持把農業放在經濟工作首位,長期穩定農村基本政策,特別是延長土地承包期30年,為保護耕地、推進土地整理和開發提供了有利的政策環境;國民經濟持續快速健康發展,綜合國力不斷增強,將會不斷增加對土地的投入;特別是北京作為首都和國際交往的窗口,有利于吸收國內外的資金和技術,同時首都的人才優勢和科技優勢以及知識經濟時代的到來為保護和合理利用土地資源提供了有力的人才和科技保障.當然,我們也應該看到一些不利因素:人口持續增加,人口對土地的壓力進一步加大;隨著首都的發展建設,全市國民經濟和社會的快速發展,工業化、城市化進程加快,農用地和建設用地的矛盾進一步加劇;長期以來粗放型、外延性的土地利用方式,仍存在一定慣性作用,要引導其向集約型轉變還需作艱苦而持久的努力;社會主義市場經濟體制尚處在建立和逐步完善階段,土地利用的宏觀調控機制和法制建設有待加強,經濟建設中的短期行為在一些地方還比較嚴重,不利于節約和合理利用土地；農用地總體產出率低,保護耕地缺乏內在經濟動力。 　　二、《規劃》的目標和方針 　　（一）土地利用規劃的目標。 　　《規劃》的總目標是:統籌安排各類用地,在保護生態環境的前提下，保持耕地總量動態平衡，土地利用方式逐步向集約化轉變，土地利用結構和布局進一步改善，土地利用的經濟效益、社會效益、生態效益都有比較明顯提高，為保障首都的發展建設和各項只能的充分發揮，以及實現我市跨世紀經濟和社會發展目標提供土地保障。 　　具體目標是： 　　1.用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年，耕地面積保持在34000公頃（516萬畝）以上，其中基本農田保持在299400公頃（449萬畝）以上，占現有耕地面積的87%以上。園地以結構和布局調整為主，總面積不再增加。通過大力開展植樹造林，林地面積有較大幅度增加，到2010年林地面積達到785800公頃（約合1180萬畝），林木覆蓋率達到50%以上。牧草地有所增加，水面面積基本保持穩定。同時通過加強中、低產田和其他農用地改造，耕地及其他農用地質量得以進一步提高。 　　2.合理安排各項建設用地，在保障首都各項職能充分發揮對建設用地的需求和各項重點建設項目及基礎設施建設用地的前提下，建設用地總量得到有效控制。規劃期內，全市新增建設用地控制在36000公頃（54萬畝）以內，其中占用耕地不超過22000公頃（33萬畝），在各項建設用地中，城市建設用地新增控制在12200公頃以內，衛星城及其他建制鎮用地新增控制在9000公頃以內，交通，水利等其他建設用地新增控制在14800公頃以內。 　　3.土地整理由點到面全面開展,未利用地得以適度開發。到2010年全市通過土地整理和土地開發復墾增加耕地24290公頃(36萬畝)以上,增加其他農用地157000公頃(235萬畝)以上。 　　4.土地生態環境有進一步改善。到2010年,基本控制住水土流失、風沙危害,水源區水質得到改善和提高,土地退化趨勢得到控制。規劃期間,將完成坡耕地、河灘地及庫區耕地退耕2000公頃(3萬畝),治理水土流失面積304000公頃,更新改造風沙區林地68700公頃,開發治理沙荒地20000公頃,自然保護區面積擴大到全市面積的8%,實現高標準農田林網化,城市綠化覆蓋率達40%,人均公共綠地超過10平方米。 　　(二)土地利用遠景展望, 　　預計到2030年,我市將達到或接近人口峰值年,人口總數將達到1400萬人左右。2011-2030年間,各項建設用地仍將有所增加,但隨著用地方式的轉變,建設用地利用效率將進一步提高。保障首都農產品的穩定供應,關系到首都發展和安定的大局,因此應繼續保持耕地面積和其他農用地的基本穩定,并努力提高農用地的質量和效益。土地生態環境將進一步改善,建立起基本適應可持續發展的良性生態系統,山洪、泥石流區域得到綜合防治,宜林地全部實現綠化,林木覆蓋率達到55%以上,城市綠化覆蓋率達到45%以上,人均公共綠她達到20平方米。 　　（三）土地利用的基本方針。 　　為實現上述目標，必須始終堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，堅定不移地遵循以下基本方針： 　　1.把保護耕地放在土地利用與管理的重要位置。耕地是農業乃至整個國民經濟發展的基礎，保護耕地就是保護我們的生命線，發展經濟必須以保護耕地的前提，這是由我過的基本國情和可持續發展戰略的要求決定的，北京作為首都也不例外。必須對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉為建設用地，實行占用耕地補償制度，加強基本農田保護管理。 　　2.堅持供給制約和引導需求，統籌安排各業用地。必須改變以往以投資規模、用地需求決定土地供給的做法，逐步形成以土地供給能力起主導作用的供地制約機制。在保護耕地、保障首都的發展建設和其他事關國計民生的重要基礎產業、基礎設施用地需要的前提下，統籌兼顧，協調各方面的用地矛盾。還要處理好地上建設與地下資源開發利用的關系。同時，注意發揮市場機制的基礎性作用，促進土地資源的優化配置和高效利用。 　　3.開發與節約并舉，以節約挖潛為主，努力提高土地利用效率。各項建設應當盡量利用存量土地和閑置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潛力；必須節約使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。農業發展也要充分利用現有農用地,大力改造中低產地,逐步提高土地集約化經營水平;積極開展土地整理和復墾,以增加耕地和其他農用地面積。同時,要在保護和改善生態環境的前提下,因地制宜、適度開發土地后備資源,做到地盡其用。 　　4.堅持一要吃飯,二要建設的方針,處理好長遠與當前、全局與局部的關系,土地利用實現經濟、社會、生態效益三統一。堅持土地開發、利用、整治、保護相結合,防止過度開發和掠奪式利用,加強土地退化的防治,保護和改善土地生態環境,實現土地資源的永續利用,促進經濟社會的可持續發展。 　　(四)區域土地利用發展方向和管理措施, 　　為了因地制宜指導不同區域土地利用結構、布局調整和土地利用管理,根據土地利用的自然和社會經濟條件及經濟布局,將全市劃分為3個區域,并根據各區域的實際情況和要求,確定各區域的土地利用發展方向和管理措施。 　　1.城、近郊區。本區包括城區的東城、西城、崇文、宣武四個區和近郊區的朝陽、海淀、豐臺、石景山四個區,土地總面積136087公頃,占全市土地總面積的8.27%。本區可進一步分為城市中心地區和城市邊緣集團地區兩個區,其中,城市中心地區是整個首都城市的核心,是黨政軍機關和外事機構以及人口、產業的集中分布區,城市邊緣集團地區則是城市人口和產業的轉移區。本區人口密度大,土地開發利用程度高,效益好,但本區土地利用變化快,土地供需矛盾突出,土地利用結構和布局也不盡合理,環境污染嚴重。 　　本區土地利用發展方向和管理措施是:按照《北京城市總體規劃》的要求,嚴格控制城市建設用地規模,城市建設的重點要從市區向遠郊區轉移,市區建設要從外延擴展向調整改造轉移,市區要堅持分散集團式的布局原則,嚴格保護并盡快實施中心城區與邊緣集團間的綠化隔離,要進一步調整和優化市區土地利用結構和布局,保障首都各項功能的充分發揮及與首都特點相適應的高新技術和第三產業發展的用地需求,保障中關村科技園區發展的用地需求,其他各類建設用地也應充分利用閑置土地和存量土地,實現土地的集約化利用。同時,加強近郊區耕地和其他農用地的保護,發展現代化郊區農業,繼續加強環境綜合治理,切實保護和改善首都城市的生態環境。 　　2.遠郊平原區。包括通州區、大興縣的全部和順義區、房山區、昌平區、懷柔縣、密云縣和平谷縣的平原部分,土地面積441055公頃,約占全市土地總面積的26.81%。區內地形平坦,土層深厚,水熱等自然條件較優越,耕地集中連片,是首都的主要農副產品基地。但隨著首都城市建設和經濟的快速發展,城鎮、開發區及房地產等項建設用地增長迅猛,占用了大量耕地和其他農用地,進一步加劇了農用地和建設用地的矛盾,而且土地環境污染日趨嚴重。 　　本區土地利用的發展方向和管理措施是:強化耕地保護,嚴格控制各項建設占用耕地。優先保障重點建設項目用地,其他建設用地以內涵挖潛為主,提高土地利用效率。加強農田基本建設,改造中低產田,提高土地生產率;積極推進土地整理對田、術、路、林、村進行綜合整治,合理開發沙荒地。加強水土環境污染的綜合治理,大力發展節水農業和生態農業,全面實現高標準農田林網化和四旁綠化。 　　3.遠郊山區。包括門頭溝區、延慶縣的全部和房山、昌平、懷柔、密云、順義、平谷等區縣的山區,土地面積1068239公頃,約占全市土地總面積的69.92%。本區按土地利用的特點和要求,又可分為淺山盆地區、深山區和水源保護區。山區人少地多,土地廣闊,土地類型多樣,資源豐富,適宜發展果林牧業及旅游業,山區也是首都重要的生態屏障和水源涵養地,但目前土地自然條件較差,許多地區坡陡土薄,土質較差,經營粗放,生產力水平低,生態環境脆弱,水土流失嚴重。 　　本區土地利用發展方向和管理措施是:大力開展植樹造林,優先發展水源涵養林和水土保持林,開展天然林保護、防護林營造、中幼齡林撫育管理和自然保護區建設;因地制宜發展名特優果品生產基地,合理開發利用草地資源,發展畜牧業;保護自然、人文景觀,積極發展旅游業;重點保護盆地、河谷生產條件較好的耕地,加強農田基本建設,開展以土地平整和坡改梯田為中心的土地整理;在保護生態環境的前提下,適度開發宜農荒地,不宜耕作的陡坡耕地應逐步退耕;嚴格控制各類建設占用耕地和林地，保障必要的建設用地；加強小流域綜合治理，全面控制水土流失，建立起山區良性的生態系統。 　　三、土地利用結構和布局調整 　　為了保障規劃期內首都的發展建設和全市經濟社會發展的用地要求，促進土地資源的優化配置，實現土地資源的可持續利用，必須加強土地利用的宏觀調控，合理調整土地利用結構和布局。 　　根據《全國土地利用總體規劃綱要（1997－2010年）》，并結合我市實際，到2010年我市主要用地指標規劃為：農用地1293880公頃（1940.80萬畝），其中耕地344270公頃（516.40萬畝），園地98000公頃（147.0萬畝），林地785800公頃（1178.70萬畝），牧草地6010公頃（9.0萬畝），水面59800公頃（89.70萬畝），建設用地296680公頃（445.0萬畝），其中居民點及工礦用地238400公頃（357.60萬畝），交通用地43480公頃（65.20萬畝），水利設施用地14800公頃（22.20萬畝）；未利用地減為50500公頃（75.80萬畝）左右（見附表一）。 　　（一）切實保護農用地 　　規劃期內，進一步加強農用地保護、整治和開發，保證農用地面積有所增加，同時合理調整農用地結構和布局，因地制宜發展農林牧副魚各業。到2010年農用地總面積增加156160公頃（234.20萬畝）。 　　1.持耕地總量動態平衡。規劃期內,全市耕地減少面積控制在24000公頃(36萬畝)以內,其中建設占用耕地22000公頃(33萬畝),因生態建設需要退耕2000公頃(3萬畝);通過土地整理開發和復墾補充耕地面積24290公頃(36.44萬畝),耕地增減相抵,全市耕地總量做到不減少。各區縣要嚴格按照本《規劃》確定的控制指標(見附表二),耕地保有量不得低于、建設占用耕地不得高于《規劃》確定的控制指標。為確保耕地總量動態平衡戰略目標的實現,必須對耕地實行特殊保護,采取一系列有效措施: 　　--嚴格控制各類建設占用耕地,實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的,按照占補平衡的原則,由用地單位開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地,或按市有關規定足額交納耕地開墾費,專項用于開墾新耕地。 　　--強化重點區域耕地保護。在全面保護的基礎上,規劃期間應重點加強近郊區、遠郊平原區和山區的盆地、河川谷地等生產條件比較好的耕地的保護。對這些區域進一步強化耕地保護措施,實行投入傾斜政策,加大農田改造整理和建設的力度。 　　--加強基本農田保護管理。必須嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定劃定基本農田保護區。各區、縣劃定的基本農田面積不得低于本《規劃》確定的控制指標(見附表三)。城市和村莊、集鎮建設用地區周邊和鐵路、公路等交通沿線的耕地,以及其他質量好、產量高的耕地,應優先劃入基本農田保護區。要把基本農田保護區具體落實到地塊和責任人,明確保護責任并向社會公布,加強檢查監督。 　　--加大中低產田改造力度,集中連片治理,力爭平原地區大部分耕地實現高產穩產,丘陵山區達到每人半畝以上高標準基本農田。 　　--農業內部結構調整應充分開發利用非耕地資源,加強農、業結構調整中的用地管理,防止耕地毀壞,除改善生態環境需要外,不得占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。規劃期間應控制園地發展規模,著重調整品種結構,提高產品質量。近年來在優質農田上發展的果園應退園還耕,逐步調整到丘陵、臺地和荒坡地,按適宜性原則適當集中發展。到2010年園地面積控制在98000公頃(147萬畝),與1996年基本持平。要加強中低產園地的改造和管理,提高園地單產和效益。 　　2.按照首都生態環境建設的要求,進一步加大造林綠化的力度,大幅度增加林地面積,適當增加牧草地面積。到2010年林地面積發展到785800公頃,比1996年凈增加155000公頃(合232.50萬畝),牧草地面積擴大到6010公頃,比1996年凈增加約1800公頃(9萬畝)。 　　--實行封山育林,保護和經營好現有林地,大力開展造林綠化。要以水源保護林和水土保持林建設為核心,開展天然林保護、中幼齡林撫育管理,加強密云、懷柔、官廳等水庫水源地的保護,加強門頭溝區百花山、延慶縣松山、玉渡山、龍慶峽、大灘、八達嶺、太安山、蓮花山、朝陽寺木化石等自然保護區建設,堅決取締自然保護區和風景名勝區內各種破壞自然資源和環境的非法開發建設活動,進一步加快荒山綠化,建設高標準的農田防護林、防風固沙林等各種防護林體系,建設森林公園、各種風景林、城市隔離片林等。 　　--加強重點林業工程建設。根據林業用地條件和生態建設的需要,重點開展以下林業工程建設:密云、懷柔、官廳水庫水源、保護林工程,天然林保護工程,中幼齡林撫育管理工程,中低山水土保持林建設工程,淺山前山臉風景林建設工程,風沙區防風固沙林建設工程,平原防護林工程等。 　　--合理開發利用草地資源,改良草山草坡,建設人工草場。 　　3.穩定水面面積。到2010年水面面積保持在59800公頃。 　　--保護現有水面,禁止在河道行洪區和水庫管理區內墾荒。 　　--合理發展水面養殖業,提高水面利用率和產出率。 　　--加強水體污染治理,進行河湖水系的整治和保護。 　　(二)合理安排建設用地. 　　規劃期內,要確保首都的發展建設和各項重點建設項目用地需求,其他各類建設用地應當以內涵挖潛為主,盡可能利用非耕地,嚴格控制非農業建設用地規模。同時,根據耕地占補平衡原則,切實落實建設項目占用耕地與開發、復墾耕地相掛鉤的政策,到2010年各類建設新增用地規模控制在36000公頃以內,其中占用耕地控制在22000公頃以內,年均建設占用耕地控制在1570公頃(2.36萬畝)以內。 　　1.合理控制城鄉居民點用地。規劃期內,隨著首都城市的發展和郊區城市化的發展,全市常住城市人口將從1996年的710萬人增至850萬人左右,其中市區人口增至650萬人,城市用地相應地隨之增加;與此同時,隨著農村人口向城鎮轉移和部分農村居民點用地直接轉為城鎮用地,以及村莊的整理改造,農村居民點用地將有所減少,到2010年,全市城鎮用地將增加21200公頃,其中占用耕地面積控制在13300公頃20萬畝)以內;農村居民點用地減少14000公頃(21萬畝)左右。 　　--嚴格控制市區用地規模。要嚴格執行《北京城市總體規劃(1991-2010年)》,城市建設要實行兩個戰略轉移,市區的規模要嚴格控制,根據市區的合理容量,到2010年市區常住城市人口控制在650萬人以內,市區中心地區324平方公里的城市用地不能再擴大,邊緣集團也只能增加少量用地,為保持良好的生態環境,市區的城市建設用地要控制在610平方公里左右,比1996年增加122平方公里。按照突出首都特點、發揮首都優勢的原則,繼續加快市區用地結構和布局的調整,首先要滿足首都功能的充分發揮,保障中央國家機關以及對外交往和國防的用地需求;第二,要為適應首都特點的高新技術產業和第三產業發展安排必要的用地,加快中關村科技園區和若干中心商務區建設,要在城市總體規劃的控制下,重點安排好中關村科技園區用地,其中中心區73平方公里均在城市規劃確定的市區中心地區范圍內,發展區286平方公里中建設用地約29平方公里,分為4個組團,除軟件園(1.4平方公里)外均為城市規劃確定的建設用地;要進一步調整工業用地的結構和布局,在舊城改造過程中,要注意保護古都風貌,合理利用地上、地下空間,提高土地利用的效率;要堅持分散集團式布局,采取多種方式逐步實施中心地區與邊緣集團之間的綠化隔離,規劃綠地不得用于房地產開發及其他建設,邊緣集團間的優質耕地原則上應劃為基本農田,禁止建設占用,防止中心地區與十個邊緣集團連成一片。 　　--適度安排衛星城建設用地。衛星城既承擔市區延伸的部分功能,又大部分是區縣政府所在地,規劃期內,衛星城將有較大的發展,根據《北京城市總體規劃》,到2010年,14個衛星城建設用地總量將增至250平方公里左右,其中離市區較近、發展條件較好的通州、亦莊和黃村確定為全市重點發展的衛星城。衛星城建設要嚴格按照城市總體規劃和土地利用總體規劃的要求,節約用地,緊湊發展,各區縣在編制土地利用總體規劃時,要嚴格劃定各衛星城建設用地區,并按照建設占用耕地指標,合理安排衛星城建設用地。 　　--加強小城鎮建設用地管理,嚴格控制村鎮建設外延擴大,特別要嚴格控制村鎮建設占用耕地和林地。各區縣要嚴格按照土地利用總體規劃確定的村鎮建設用地區,制定好村鎮建設規劃,推進舊村鎮改造,治理空心村;凡有條件的地方,要促進農村居民點向小城鎮和中心村集中,鄉鎮企業向規劃工業小區集中。農民建房要堅持拆舊建新的原則,嚴格實施農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地制度,提倡相對集中建樓房。要通過合理引導和控制,逐步形成等級規模結構和布局合理、用地集約的城鄉居民點體系。 　　--嚴格控制和引導各類開發區建設。凡未經國務院或市人民政府批準的各類開發區一律撤銷,限期復墾還耕。對已經國務院或市人民政府批準的各類開發區,要做到全面規劃,分期建設。堅持開發一片、建成一片、收效一片、滾動發展的原則,充分利用老城區原有的基礎設施,加快老城區的改造。 　　2.統籌安排交通、水利等建設用地,保障重點建設項目用地。到2010年,交通用地將增加7940公頃(11.90萬畝)左右,由1996年的35538公頃增至43480公頃;水利設施用地將新增5400公頃(8.10萬畝)左右,但由于一部分溝渠通過土地整理轉為其他用地,規劃期內,水利設施用地基本穩定。 　　--優先安排交通、水利、環保等基礎設施用地,近期要保證國家重點支持的交通通訊建設、農林水利建設、環保等城市基礎設施建設、城鄉電網改造、國家直屬儲備糧庫建設及經濟適用住房建設等用地需要。 　　--切實提高建設用地效率。交通、水利及獨立工礦建設項目在選址和建設施工過程中,要節約用地,少占耕地、林地,避免占用好地,充分利用現有建設用地和廢棄地。要嚴格執行占用耕地與整理、開發、復墾掛鉤的原則,實行占補平衡。 　　--保障重點項目和重要基礎設施建設用地。涉及以下項目的續建、新建和擴建等用地在規劃和計劃上優先安排: 　　(l)交通。主要有:首都機場擴建工程,新建京滬(至上海)高速鐵路,新建京沈(至沈陽)、京開(至開封)高速公路,擴建京包(至包頭)、京承(至承德、)、京濟(至濟南)等國道,新建公路一環、公路二環兩條標準為高速公路的市道,以及若干條連接市區與衛星城和城市組團間的輕軌,等等。 　　(2)水利。主要有:永定河、大清河、通惠河、藥運河、北運河、清河、溫榆河、潮白河、潮河等河道整治,以及二道河水庫、陳家莊水庫、張坊水庫、永定河防洪工程等項建設。 　　(3)其他建設。主要有:陜甘寧天然氣進京工程、高碑店熱電廠、宋家莊熱電廠、平谷電廠、第九水廠三期工程、第十水廠、高碑店污水處理廠二期、酒仙橋污水處理廠及鄭王墳、小紅門、吳家村等污水處理廠,等等。 　　(三)積極開展土地整理、開發和復墾, 　　為緩解土地供需矛盾,應積極推進土地整理,適度開發宜農后備土地資源,加強土地復墾。 　　1.土地整理。到2010年全市通過土地整理增加農用地24000公頃(36萬畝),其中增加耕地12000公頃(18萬畝)。土地整理的重點是農地整理和村莊整理,要通過土地平整、地塊歸并及綜合建設農田道路、溝渠、林網,改善灌溉條件等,增加耕地8000公頃(12萬畝);通過村莊搬遷、縮并和調整改造,增加耕地4000公頃(6萬畝)。 　　要把土地整理作為補充耕地的主要途徑,采取積極措施鼓勵因地制宜開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規模的土地整理。土地整理要與小城鎮建設、小康村建設、村莊改造、鄉(鎮)村企業建設、農田水利基本建設相結合。要注重提高耕地質量,增加有效耕地面積、改善農業生產條件和生態環境。 　　近郊區和遠郊平原區經濟條件較好的地區,土地整理的重點是村莊整理和農地整理;遠郊平原區其他地區及延慶盆地土地整理的重點是農地整理;遠郊山區土地整理的重點是土地平整和坡改梯田。 　　2.土地開發。到2010年開發利用各類適宜開發的荒地近182000公頃(273萬畝),其中增加耕地12000公頃(18萬畝)。 　　土地開發應以保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化為前提,因地制宜,適度開發。耕地的開發要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區,并與農田基本建設和水利建設同步進行。開發荒地必須進行可行性論證,搞好規劃設計,保護生態平衡。鼓勵宜農土地后備資源缺乏的地區與資源豐富的地區合作開發荒地和其他農用地,但異地開發必須納入資源所在地的土地開發規劃。 　　土地開發的重點區域是:延慶盆地、永定河沿岸、遠郊山區的山前洪積扇和淺山緩坡。 　　3.土地復墾。到2010年通過土地復墾增加農用地面積1000公頃,其中增加耕地300公頃(4500畝)。 　　我市工礦廢棄地較少,只有少量建設取土場、廢磚窯等,不足1400公頃。要按照“誰破壞、誰復墾”的原則,進行復墾,新增廢棄地要及時得到復墾,復墾土地優先作為耕地,同時,遵循適宜性和經濟合理性原則,宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。 　　(四)加強土地生態環境保護與整治。 　　1.進一步加強市區和衛星城生態環境的治理和保護。要按照中央的要求,繼續抓緊治理大氣、水體、噪聲以及生產、生活廢棄物的污染,嚴格控制市區發展有污染的工業,加強重點污染源治理,到2000年所有工業污染源要實現達標排放,到2002年環境質量按功能區基本達到國家標準。要在短期內通過對城市中心區河湖水系的綜合治理,達到水清、流暢、岸綠、通航的目標。進一步加快城市的綠化美化,在抓好街道、居住區、公共場所、城市隔離片林建設的同時,建設城市中心大中型公共綠地,通過拆房建綠、破墻透綠、見縫插綠等措施,不斷提高綠化覆蓋率,把首都建成青山、秀水、綠地、藍天的美麗城市。 　　2.加強平原區生態環境的保護。加強耕地保護特別是基本農田的質量保護,大力發展節水農業,并把土地整理和營造高標準農田防護林、改良土壤、改善灌溉條件等措施結合起來,改善農業生產條件和生態環境。進一步加強風沙區治理,建設園林景觀式的沙地生態環境。采取措施防治工業特別是鄉鎮企業對土地的污染,對養殖、使用化肥、地膜及工業廢水等造成的土地污染進行綜合治理。 　　3.加快山區生態系統建設。以水源保護林和水土保持林建設為核心,開展天然林保護、防護林營造、中幼齡林撫育管理、自然保護區建設、以小流域為單元的水土保持治理、山洪泥石流防治、節水灌溉等生態環境建設工程,積極發展林果業,全面控制水土流失,禁止開墾坡耕地,對已有的坡耕地要根據條件和可能,有計劃、有步驟地退耕還林、還草。到2010年,增加林地155000公頃,治理水土流失304000公頃,坡耕地退耕1500公頃,其余坡耕地要采取坡改梯等措施,自然保護區發展到34個,總面積134000公頃,占全市土地面積的8%。通過建立起山區良性的生態系統,涵養水源、屏障風沙、防災減災,真正對首都起到生態屏障的作用。 　　四、實施《規劃》的主要措施 　　在改革開放不斷深入的新形勢下,《規劃》的實施,必將進一步增強北京作為全國政治、文化中心的功能,促進全市經濟社會的可持續發展,加速首都的現代化建設。但在《規劃》實施過程中,也還會遇到涉及體制、政策、資金和一些難以預料的問題,需要通過深化改革、健全法制、完善管理機制、實行嚴格的土地用途管制等措施,強化規劃管理,保障《規劃》的實施。 　　(一)建立和完善土地利用規劃管理體系, 　　《規劃》一經批準,就具有法律效力,必須嚴格執行。各區縣和鄉鎮應在《規劃》的控制和指導下,盡快完成土地利用總體規劃的編制任務。下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制,建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標,耕地保有量和基本農田面積及比例不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。縣級和鄉級土地利用總體規劃確定的土地用途分區必須落實到地塊。未按要求編制土地利用總體規劃,或者編制的規劃未經批準的,不得批準建設項目用地。 　　編制和修訂城市、村莊和集鎮規劃,應按照土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地規模和用地區范圍內進行。經批準設立的開發區必須納入城市規劃和土地利用總體規劃。其他各行業的用地規劃在確定用地規模和布局上也必須服從土地利用總體規劃。土地整理、土地開發、土地復墾等土地利用專項規劃的編制和修訂,必須以土地利用總體規劃為依據,形成以土地利用總體規劃為龍頭的土地利用規劃管理體系。 　　(二)加強土地利用規劃實施管理 　　土地利用總體規劃要納入國民經濟和社會發展規劃。《規劃》確定的各項目標和主要指標應納入全市國民經濟和社會發展規劃和計劃,應根據國民經濟和社會發展規劃和計劃、產業政策、土地利用總體規劃等編制土地利用年度計劃,市人民政府還應將土地利用年度計劃執行情況列為國民經濟和社會發展計劃執行情況的內容,向同級人民代表大會報告。區縣和鄉鎮人民政府也要將批準的土地利用總體規劃的目標和主要指標納入本級國民經濟和社會發展規劃和計劃,并嚴格執行。 　　要建立規劃公告制度。區縣和鄉鎮土地利用總體規劃經批準后,應當公告,并廣泛宣傳,接受社會對規劃實施的監督。 　　進一步強化建設用地的規劃管理。要依據土地利用總體規劃和相關專項規劃對建設項目用地進行預審。根據規劃嚴格審查項目用地規模、布局、耕地占補平衡措施和用地計劃指標。建設項目用地的驗收,要檢查執行規劃和落實占補平衡措施的情況。在對建設項目用地進行規劃審查時,還要嚴格執行《建設項目環境管理條例》,凡未進行環境影響評價的項目不予批準。另外,在審批地下賦存煤炭等礦產資源的建設用地時要征求有關部門的意見。 　　完善農用地的規劃管理。落實農用地轉用審批制度,嚴格限制農用地轉為建設用地。農用地轉為建設用地,必須符合土 　　(四)強化政府土地管理職能, 　　改革和完善土地管理體制,強化土地的集中統一管理,要加強各級政府特別是市人民政府的土地管理職能。尤其是要發揮各級政府正地利用規劃管理的職能,樹立規劃的權威性,充分發揮土地利用總體規劃的引導和控制作用。同時要建立和完善實施規劃的領導干部責任制以及檢查考核制度等,把完成耕地保護和節約挖潛指標的情況,作為考核政府工作和干部政績的重要內容之一。 　　(五)貫徹群眾路線,加強法制建設。 　　《規劃》經國務院批準后,就成為指導全市范圍內土地利用的法定文件,任何單位和個人非經履行法定程序都無權改變。要貫徹執行《中華人民共和國土地管理法》及有關的法律法規,并盡快制定我市的配套法規或辦法,保障《規劃》的實施。要進一步加大執法力度,建立經常性的規劃監督管理制度,嚴肅查處有法不依、執法不嚴和以言代法的違法行為;對違反土地利用總體規劃、破壞耕地的要堅決查處,對構成犯罪的要依法追究刑事責任。 　　為了使首都的土地利用規劃管理工作有廣泛的群眾基礎,要廣泛深入地宣傳土地利用總體規劃,開展土地國情、國法、國策教育,提高各級領導和全市人民的土地憂患意識和依法用地、按規劃用地的意識,自覺執行《規劃》,參與和監督《規劃》的實施。 　　(六)充分利用現代科技手段,加強土地動態監測和科學管理 　　要充分利用地理信息系統(GIS)、遙感系統(RS)、全球定位系統(GPS)等現代科技手段,對土地利用進行動態監測,及時、準確地掌握全市土地利用動態變化情況,同時,還要逐步建立全市各級土地利用規劃管理信息系統,努力提高規劃管理水平。