走出城市規劃的困境

　　發揮城市發展戰略的指導作用 　　隨著計劃經濟向市場經濟的過渡，城市自主權逐步擴大，為城市根據本地的實際情況和發展思路制定相應的發展戰略提供了政策空間。城市發展戰略是對城市及其區域在較長時期經濟、社會、生態環境等重大問題的考慮、謀劃和安排。在城市規劃體系中，城市發展戰略位于最高層次。城市規劃是引領城市發展的龍頭，城市發展戰略規劃則是城市規劃的龍頭。目前開展的“十一五”規劃中，在國家和地方層面都展開了一系列前期研究工作，說明對城市發展戰略重要性有所認識。但是，作為“前期研究”的城市發展戰略能否真正發揮它的指導性作用還有很大疑問。城市規劃的龍頭作用無法得到發揮，首先是忽視城市發展戰略造成的。一是城市發展戰略的指導性地位仍然沒有得到確立，二是城市發展戰略規劃質量不高嚴重地影響了城市規劃的質量和操作。 　　高度綜合是城市發展戰略的重要特征，它的工作重點是對構成城市系統的經濟、社會、環境三個子系統的綜合集成，它的主要手段是通過調控某些參量促進整個系統的結構朝著有序方向發展。由于影響城市系統演化的決定性力量是各種要素及其相互關系共同作用的結果，所以個別子系統、個別要素的較大和較快的演進并不意味著城市系統演化速度也必然加快。城市系統的演化是由少數慢變量決定的，資源稟賦、人口素質、市場化程度和民主化水平可以看作是影響城市發展的慢變量。城市發展戰略就是要對這些具有全局性、根本性、長期性的問題提出平衡發展的具有長期指導意義的總方針和相應的制度框架。 　　就經濟領域而言，城市發展戰略不是研究如何提高城市經濟水平，而是主要研究如何協調經濟系統與其他系統的相關關系。在這方面，目前的城市發展戰略確實存在著一些思想誤區，導致失敗的城市發展戰略比比皆是。典型的如現在很多城市提出的“迅速提高城市化水平”就很成問題。現實中我們看到，以此為指導的城市總體規劃，唯有通過行政變更之類的手段實現人口和土地的“農轉非”，實際上是“假城市化”。與此類似，“跨越式發展”、“趕超式發展”一類的思路也缺乏科學根據。這些口號的內在邏輯是：想方設法擴大經濟總量，帶動政府財稅增加，然后帶動其他領域的改進。這種政府主導經濟的計劃經濟的思路在市場經濟條件下必然碰壁。理論上說，在整體資源有限的情況下，增加某個局部的資源配置也就意味著其他的局部資源配置數量相應減少，如果資源增量不能得到有效反饋，系統內部的相關關系就會發生紊亂。更直接的原因在于以政府主導的資源配置效率低下，不但GDP的增長很大程度上依賴于資源的低效使用，而且資源增量利用的有效性很值得懷疑。按照“跨越式發展”擴大經濟總量的要求，城市總體規劃只能在擴大投資和轉移支付上做文章。由于自有資金普遍不足，擴大投資主要依靠吸引外資，吸引外資困難的城市唯有在土地上打主意。轉移支付的實質是城市對農村的掠奪和經濟領域對社會、環境領域的剝奪，最直接、有效的辦法是以行政命令的侵占耕地。這些年來，亂占耕地現象屢禁不止，這是主要原因。在錯誤的城市發展戰略指導下將會導致城市規劃中的短期行為發生。 　　制定正確的城市發展戰略，是城市規劃能夠成功的前提。這就需要對城市經濟、社會、環境等各方面進行綜合研究，樹立科學發展觀，發揮各自的優勢和特色。既要克服目前城市發展戰略存在的各個部門相互脫節甚至相互矛盾的“拼盤”現象，也要避免千篇一律。同時，發揮城市發展戰略的指導作用，需要相應的制度保障，在程序上明確其對城市總體規劃的指導地位。 　　明確城市規劃平衡公眾利益的本質 　　城市規劃為了什么？筆者認為，一方面，城市規劃不能直接為刺激經濟服務。經濟發展是市場作用的結果，城市規劃不能代替市場，更不能左右市場。但是城市規劃也不能簡單地順應市場，因為市場經濟本身并不能解決社會公平，市場存在失靈，城市規劃要通過資源配置和改變空間布局平衡各市場主體的利益關系，糾正市場失靈。另一方面，城市規劃也不能為政府行為服務，政府的失靈比市場的失靈更加可怕。政府把城市當作一個虛擬的“企業”來“經營”是目前存在的普遍現象。企業競爭力提高會帶來效益的提高，這是市場競爭的結果；城市“競爭力”提高與全體居民福利水平的提高卻沒有直接關聯，這是政府失靈的結果。城市規劃要通過長期的指導性和嚴格的法律程序約束政府的行為。糾正市場失靈和政府失靈，核心在于平衡公眾利益。這就需要一系列的城市公共政策作為保障。城市規劃就是要制定和實施以平衡公眾利益為中心的城市公共政策。 　　 　　城市是極其復雜的巨大系統。城市規劃的目的并非為了強化城市的某一功能，而是要通過調整城市系統內部結構實現系統的有序。依照目前的行政體制，城市政府按照特定的意愿完全可以在某一領域——主要是經濟領域，即以經濟為中心——通過強大的投入或傾向性政策促其飛躍。這種做法往往直接導致了城市規劃的失敗。原因有三：其一，成本極其高昂。在投資饑渴的刺激下，缺乏有效監督的政府行為一般存在不計成本的傾向；其二，風險大。由政府運作的資金往往是以政府信用為擔保的，由于國有資產所有者虛置和沒有問責制度約束，存在道德風險，政府信用度可疑；其三，這種行為所引致的增長僅僅是經濟領域中的一部分量的增長，還不能夠稱為真正意義上的進步。由于一個城市創造產值的高低只有在一定的財政、稅收、福利政策才能體現為居民的福利水平的高低，所以那種以為經濟增長就會帶來城市現代化的觀點根據不足。以經濟為中心促進城市現代化的思想本質上是計劃經濟思想的延續，還是簡單地把城市看作是一個生產單位，以此為指導思想的城市規劃必然圍繞著擴大城市產業規模而制定，在處理城鄉關系、財稅政策、資金投向、土地利用等方面不可避免的存在嚴重的傾向性，為政府失靈推波助瀾。 　　擺脫政績工程的陰影 　　政績工程是近年來城市規劃和建設中雖然備受指責，但卻普遍和長期存在的行為。 　　政績工程的背后隱含的是利益格局的改變。在現行的政府結構和干部考核制度的雙重作用下，各級政府領導存在通過重新配置資源以形成有利自身和所屬集團的新利益格局的沖動，對城市規劃影響頗深。在政府強大和廣泛的行政手段作用下，頻繁修編規劃、任意改變規劃或者干脆拋開規劃的行為已經是普遍現象。通過城市規劃實現政績工程需要具備三個條件：其一，城市政府追求政績的行為得到行政考核體制的激勵和支持；其二，規劃部門的業務行為與政府部門的行政行為關聯密切；其三，城市民主自治能力欠缺，對政府行為的監督不力。 　　任何一個政府都是有限的政府，任何一個領導人都不是萬能的。以個人決策代替集體選擇，以個人利益代替群眾利益，以內部監督代替外部監督，都會造成城市規劃的扭曲，最終損害城市的健康，損害居民的利益。如果不能徹底消除上述的三個條件，城市規劃成為“短命規劃”、“指令規劃”和“應景規劃”在所難免。在城市規劃領域，應從規劃決策程序入手，從城市規劃外部尋求提高規劃質量和監督城市規劃執行的力量，改變城市規劃的制定和決策由政府內部操作，自己監督自己的弊病。這就要求建立和完善城市規劃決策多方參與的機制。 　　完善城市規劃決策多方參與機制 　　必須明確，城市規劃最終體現的是公眾權利。城市規劃目前的困境很大程度上是政府權利與公眾權利嚴重不對稱造成的。改變這種局面，就要形成城市規劃多方參與的機制。首要的任務是明確城市規劃各參與主體的地位和作用。城市政府作為城市規劃的組織管理部門，要動用政府資源開展城市規劃，并以強制力量推行公共政策。城市規劃部門工作的特性是輔助決策，而不是決策本身，具有顧問機構的性質。城市規劃部門不但要制定規劃，更要有和公眾良好溝通的能力。由于公眾監督的存在，城市規劃部門是否采用市場運作方式與是否獨立于政府并不重要。公眾參與的作用是最終決策和監督。目前在形式上人民代表大會擁有對城市規劃的最終裁決和監督執行的權力，但由于城市民主自治仍然落后，人大的作用還很難體現出來。我們看到，那些失敗的城市規劃往往能夠順利地通過人大表決，這決不意味著公眾擁護，而恰恰說明了公眾參與程度低、知情程度低和民主機制出了問題。 　　能否建立這樣的機制，根本上取決于民主法制建設的進程。從計劃經濟走來的城市規劃，“精英”規劃、“精英”政治仍然被各界，包括公眾廣泛認同，還沒有意識到城市規劃是一種公眾權利。目前看來，逐步推進規劃部門與公眾的雙向交流，讓城市規劃師真正了解公眾需求，讓公眾真正理解城市規劃，是城市規劃決策踏上民主之路的第一步。