新城鎮規劃建設中的城市經營理念與策略

　　從世界各國城市化的空間擴張來看，當城市規模達到一定程度時，為了解決城市問題和矛盾，普遍選擇新的增長點，并逐漸培育成為新區或城市副中心。目前國內很多大中城市隨著城市化進程的加快、城市規模急劇擴大、經濟增長和產業結構演進進入階段性發展時期，都先后提出了城市的跨越式發展戰略，以期通過選擇有發展潛力的城鎮或地區作為突破口，集中投資，使之具有快速增長能力和擴散能力，達到帶動和促進區域經濟的目的，并通過跳躍式的城市空間擴展，達到控制城市無限蔓延和改善城市空間環境的效果。這種新城鎮開發并非單純的拉開城市的骨架，而是通過營造基礎設施和公共設施完善的新城鎮，創造更多的就業機會和便利的生活環境，形成相對獨立、功能完善的新區。 　　隨著全球化時代的到來和城市間競爭的加劇，城市發展的戰略思路正從傳統的建設導向轉為經營導向，以期通過將城市的各類資源優勢轉化為競爭優勢，從而提高綜合競爭力，使城市在經濟全球化和信息網絡化所編織的一個新的全球、區域發展城市網絡中占據更有利的位置。新城鎮開發作為城市發展制度創新、技術創新和經濟增長相當重要的一部分，更應重視充分挖掘各種資源的最大價值，使新城鎮具有極強的資源整合和轉化能力，并在提高城市綜合競爭力的過程中發揮積極作用。 　　一、新城鎮規劃發展中城市經營的理念、目標和模式 　　1.經營理念由資金導向轉向功能導向，以提升城市綜合競爭力為目標 　　初級階段的城市經營是以資金為導向的城市經營理念，其主要是通過城市資源的市場化運作，以期盡可能多的獲得城市建設資金。這種經營方式往往只重視城市建設資金的籌措，而忽視城市土地、空間和文化等資源的可持續利用，難以正確處理好城市短期建設擴張與長期規劃發展的關系。相對于以資金為導向的城市經營理念，以功能為導向的城市經營則注重對城市資源進行以服務于城市功能提升為主要目的的資本資產運作和管理。這種以功能為導向的城市經營理念將貫穿于新城鎮規劃、建設、管理和營銷的全過程。 　　當今全球經濟一體化和新技術革命正在改變人們身邊的一切，也正在改變著城市發展戰略的觀念。新的城市發展戰略觀念認為：評價城市的發展前景應主要關注城市動態的競爭能力——城市要素聚集能力和資源增值能力，及對其所在區域進行資源優化配置的能力，從根本上看是強調一個城市在未來環境中的發展潛力和應變能力——激勵競爭和創新的制度環境。因此新城鎮的發展定位和規劃發展戰略將更強調以城市經營為途徑和過程，增強城鎮整體綜合競爭力。將新城鎮發展的思路從資源導向轉向功能導向，并根據城市功能對城市環境的要求，運用市場經濟手段，對以公共資源為主體的各種可資經營的資源進行資本化的市場運作，以實現這些資源資本在容量、結構、秩序和功能上的最大化與最優化，從而實現城市建設投入和產出的良性循環、城市功能的提升及城市的可持續發展。 　　2.對不同類型的資源采取相應的城市經營策略，促進城市空間、產業、人口和社會的發展 　　新城鎮的高速發展和建設將為城市提供難得的大規模高效率高水平的調整城市發展模式的機遇。城市經營的理念在城市新城鎮具體的空間、產業和人口社會發展策略中的應用將分為兩個層面：第一層面是，對為新城鎮內部服務的資源（如市政設施、某些土地運營等）和中心城區的原有資源，其經營的重點將是盤活存量、發揮經濟效益，側重于“資金導向”的城市經營；第二層面是，將為城市乃至更大范圍提供外部服務的新城鎮的資源（如經濟與行政管理、高等教育、信息服務和旅游等）作為一種增量資源（即可以產生“觸酶”作用而不斷集聚各類發展要素，并轉化為新的經濟與社會資源），這些提升城市功能的戰略性資源，將更多的采用“功能導向”的城市經營策略。新城鎮規劃發展策略中應識別和判斷戰略性的城市資源，并通過對不同類型的城市資源采用相應的的經營策略，促進城市產業結構的調整和產業空間的重組，帶動城市人口和社會空間的重組，并通過城市空間增長及空間形態的演變，大規模的調整和優化城市形態與結構，實現城市空間增長方式的轉型，促使城市形成合理的空間形態和美好的城市環境。 　　3.選擇有效的經營模式，加強規劃對市場的引導功能 　　政府與市場的有機結合是城市經營最為有效的模式。城市政府是城市主要的建設、管理與經營者，其對城市的運轉和發展所進行的決策引導、規范協調和服務經營行為已形成一種多層次、分系統和從宏觀到微觀的縱橫交織的管理網絡。市場經濟的發展，經濟全球化的趨進，正推動著各國城市管理模式的轉變。因我國城市化進程所依賴的背景的復雜性，決定了新城鎮發展不能完全依賴于市場。在市場主體發育不完全，市場機制尚未完全建立起來的背景下，單純依靠市場來推動城市化、發展和提升城市的產業、提高城市的競爭力顯然是不夠的。因此，在這一階段，新城鎮的經營與發展應非常重視政府的重要導向作用。但政府經營中應明晰政府介入與市場推動的合理邊界，在保持市場配置資源的基礎性、獨立性和有效性的前提下，恰當地介入新城鎮的建設、管理與發展過程。 　　城市規劃作為城市運營和提升城市綜合競爭力的直接手段，通過城市空間規劃和規劃調控，將使城市土地資源得到合理配置和長遠規劃，盤活存量資源，完善城市功能，提高城市品位，形成有個性、有特色的城市空間環境。同時新城鎮的發展規劃將向可能的“客戶群”展現地區未來的發展前景和政府部門發展該地區的決心，為明確定位的基礎設施項目投資、產業投資和企業集聚提供基礎平臺。將城市規劃作為了一種“生產力”，發揮其在城市經營、城市競爭力提高中的重要作用，目前國內已有很多城市在開發新城區方面積累了寶貴的經驗。其主要思路有三種：一、TOD模式：政府利用規劃壟斷權帶來的信息優勢，在規劃的建設區域首先按非城市建設用地低價征用土地。然后通過基礎設施，主要是交通基礎設施的建設引導開發。政府基礎設施建設的全部或主要資金來自于出售基礎設施完善的“熟地”，利用“生熟”地價差，平衡建設資金。二、SOD模式：政府通過利用行政壟斷權的優勢和行政及其他城市功能的遷移，使新開發地區市政基礎設施和社會服務設施同步完成，進一步加大“生熟”地價差，從而同時獲得空間要素調整資金的思路。三、AOD模式：政府通過預先發布某些地區的規劃信息，引導市場力量進行先期的相關投入，以盡快形成與規劃目標相一致的外圍環境，以便于政府在最為合適的時機，以較小的投入即可實現原先的規劃建設意圖。 　　二、新城鎮空間開發的城市經營策略 　　1.新城鎮空間環境的開發應滿足市場需求，以促進城市基本經濟部分的集聚與擴張 　　城市發展經濟的理論認為，為本城市以外的需要服務的經濟活動部分是城市得以存在和發展的經濟基礎，由于它的市場廣闊，發展彈性很大，其收益又具有投資乘數效應，所以它是城市規模擴大、城市發展的主導力量。而為本城市服務的非基本經濟部分與基本經濟部分保持一定的比例關系，具有從屬性，在一定時期它有量的限度，因此需要提高它的品質、開拓新的服務領域以作為這部分的激勵重點。城市基本經濟部分的聚集和擴張途徑有三個方面：一是本市原有對外服務項目的壯大和發展；二是本市新辦對外服務項目；三是外來投資建設新的對外服務項目。在新城鎮開發從成長期到成熟期的過程中，外來投資建設新的對外服務項目因為其來源較為廣泛，彈性很大，對城市跨越式發展的影響無疑是極為重要的。同時為促進新城鎮形成相對獨立、功能完善的新區，在新城鎮開發營造過程中，城市運營商、旅客和居民的市場需求同樣也非常重要，因此應對新城鎮開發的“客戶群”進行分類研究，深入系統的研究他們對城市經營的貢獻方式、時間、周期、數量和增長速度，以及其對城市空間環境的具體需求。 　　對于新城鎮的“客戶群”來說，選擇該市投資、經營、旅游和居住的最基本條件是因為該城市具有比較優越的空間環境能滿足其需求。可能的“客戶群”對城市空間環境的需求有硬空間環境和軟空間環境之分，既有生產、就業需求，亦有生活居住等各類消費需求；既有物質供給需求，亦有文化供給和制度保障的需求；既有公共基礎設施配套的需求，也有辦公、居住和工業設施需求；有基礎性需求，也有各產業特質的需求。在越來越成熟的市場環境下，以新城鎮各類“客戶群”需求為導向的新城鎮規劃設計與開發將更多的考慮到投資收益性和各類項目開發的可實施性，并更有可能在經濟效益、社會效益和生態效益三方面獲得統一。 　　2.明確經營主體，促進資本營運 　　在國內不斷完善的市場經濟體制下，社會基本資源——資本和土地越來越多的在私人控制之下，民間資本參與新城鎮開發與建設的深度與廣度正逐步加大。從前文對城市資源的界定來分析，新城鎮可以開發的資源包括傳統的有形資源如土地、環境空間、礦產、基礎設施和優勢產業資源，以及目前還未被充分開發利用的現代無形資源如人文、教育、人才等文化資源、政策和行政資源以及地區購買力等市場資源等。為使資源在整個城市范圍內實現資源配置容量和效益的最大化、最優化，政府作為管理者和規則制定與調控者，正更多的將屬于政府可以調控的資源交給企業和市場來經營。世界銀行在它的1994年發展報告《為發展提供基礎設施》中指出，公共物品具有以下三個特點，即對提供服務有明確的、連貫的目的性；擁有經營自主權，管理者和雇員就對經營效果承擔責任；享有財務上的獨立性。這樣城市基礎設施和其他設施中的許多產品和服務，已經發展成為準公共物品，而生產和經營這些產品和服務的部門，則可以分別由公有公營、公有私營、私有經營和社區及使用者提供等四種不同體制的實體來經營，城市建設也就發展成為可以引進競爭的產業部門了。因此可以說政府各級部門和投資公司將是新城鎮經營的主體，而新城鎮市民團體將是城市經營的輔助力量。充分發揮政府力、市場力和社會力所控制的資源來實施城市經營是成功地進行新城鎮開發建設的關鍵。 　　在新城鎮開發與經營過程中政府的基本職責是提供一個穩健的投資環境，以公平有效的政策方針降低投資回報的風險溢價和消費者的消費成本，提高基礎設施的服務水平和服務質量。為充分利用市場力所控制的資源來促進新城鎮的開發建設，政府需明確界定私人資本可以進入的范疇，對土地資源、基礎設施和可以商品化的無形資源制定市場規則、準入規則、競爭規則、交易規則和有關的政策措施，建立一套與市場經濟相適應的市場經營體制，并通過一定的制度建設與創新，使市場資本獲得合理的利潤。以政府為主體的新城鎮基礎設施和公共設施的開發建設，更多的將建立多元化的城市建設投融資體制，逐步從低效率的財政融資轉向中高效率的信貸融資和證券融資為主，并利用政策的杠桿作用進行政策融資。 　　3.新城鎮空間環境的營造策略 　　新城鎮空間環境營造與經營的目的在于營造城市最佳的投資環境和宜人的居住環境，以最大限度的吸引新城鎮可能的“客戶群”。空間環境的營造過程其實質是新城鎮土地的開發經營過程，離不開政府的規劃引導和建設經營過程中的制度創新和各項管理措施的實施。 　　● 保護利用新城鎮的自然環境和人文環境。新城鎮的自然環境和人文環境是塑造城市獨特個性的相當重要的一部分，自然景觀、人工建筑景觀和歷史建筑景觀的有機結合將使有形的形象表現新城鎮無形的歷史文化和市民對美的追求。 　　● 單項突進、相對集中的營造策略。單項突進就是選取新城鎮開發的某些方面，集中力量精心營造，使其取得突破性的進展，從而拉動其他方面的發展，這是一種跨越式的發展策略。整體推進的營造策略是循序漸進地整體推進城市的空間環境建設，解決城市基礎性投資環境方面存在的問題。新城鎮空間環境營造宜采用單項突進、相對集中的營造策略，通過在新城鎮中心集中進行基礎設施和社會設施的開發，如適宜生產服務、商業服務和行政服務要素聚集的設施，培育新城鎮核心區的主要功能，以輻射帶動、引導新城鎮的全面開發。 　　● 實行舊城開發的引導控制。正確處理新城鎮建設與老區改造，新城鎮建設與其余地區開發之間的關系。明確在一定時期內主要以開發新城鎮為主，并通過制定相應的政策，引導人力、物力、財力特別是社會投資移向新城鎮，防止投資分散，保證新城鎮開發取得成效。 　　● 調整行政區劃，使新城鎮開發管理機構行政權和發展權相統一。調整行政區劃，使行政管理與新城鎮經濟發展的要求相一致，并將使新城鎮的開發管理機構擁有相對獨立的行政管理權、資源調配權和財政權力。財權和事權的統一，將強有力的激發新城鎮政府促進經濟與社會發展的信心。 　　3、新城鎮空間形象的塑造和營銷 　　在日益加劇的全球性競爭中，一個城市的成敗關鍵，在于在爭奪企業、旅游者甚至居民的過程中能否取得競爭優勢。而要吸引企業、旅游者和居民，顯然需要了解和滿足他們的需求，同時通過制定和實施有關營銷策略推廣介紹城市形象。20世紀90年代以來，城市戰略性管理開始進入地方營銷的新時代，這種趨勢是全球性競爭日益加劇的戰略性反映，也是對城市經營理念的補充和完善。因此在新城鎮的開發建設過程中，新城鎮開發管理機構應塑造滿足“顧客”和社會整體利益需求的空間環境和城市形象，并通過相應的營銷策略和手段推廣全新的城市形象。 　　3.1、以良好的空間環境為載體，展現新城鎮獨特的品牌形象 　　城市品牌是城市的風格和個性，其凝聚和體現著城市的功能、整體價值取向和對外的輻射力、對內的吸引力。樹立新城鎮獨特的品牌形象可以提高知名度，增加資本的含金量，提高資本的利用率。空間環境是城市形象的載體，由以實質性的建筑形式、地形、土地使用類別、基礎設施和其所包含的社會和文化內涵組成，景觀和環境的建設是形象建設的主要內容之一。新城鎮的空間形象塑造是使森林、花園、草坪、山、水、家居、人文環境、特色歷史文化、商業配套、街巷文化等多方面融為一體，分合得當，使新城鎮具有成為有良好的生態功能和歷史文化內涵的生存空間，并能夠得到社會的廣泛認同，創造森林與現代生活的景觀，提升該地區與其他城市的差異，使市民有榮譽感、自豪感和心理歸宿感，產生傳統意義上的鄉土情和“根“的情結。具體來說新城鎮的空間形象景觀文化符號有自然類的建筑景觀、城市街區景觀、空間景觀、重要雕塑、指示系統和具有特殊意義的“色彩標志”等。 　　在城市空間的集聚與擴散過程中，土地資源將得到合理的配置，但也應關注城市空間形象的社會意義。完全的商業性開發行為使城鎮封閉性、禁入和不適應活動的空間逐漸增多，真正具有社會交往意義的開放性的空間不斷減少。空間的私人占有使城市的社會極化和空間分異程度不斷加深，人們將很難找到傳統城市空間那種充滿人性的、動人的有機結合體。因此新城鎮良好的空間環境應該能使居住和工作在其中的人能夠滿足其生活、心理、理念和價值實現等多個層次的需求，通過具有人性化的空間環境塑造引導居民的生活方式和文化觀念，提升新城鎮的品位和素質，以高質量的生活空間和生活環境展現新城鎮獨特的文化內涵和品牌形象。 　　3.2、整合城市形象資源，開展新城鎮形象營銷工作 　　展開新城鎮形象營銷工作之前應整合城市形象資源，明確整體形象定位。城市個性具有自然與人文的雙重屬性，既有自然景觀基礎，也有人工創造的源泉。城市形象資源包括多個方面，既有自然的地緣地理資源、城市形態和空間環境、園林綠色的生態環境，也有城市的歷史文化資源、建筑設計特色、區域規模和地域特色，以及科技文化聚集和擴散的功能。而形象的塑造，說到底是塑造一種文化。完整的、有層次的形象定位包括有文化定位、產業結構定位、旅游功能定位、經濟結構的差異化定位、市場結構定位、建筑文化定位、特色定位和主體功能定位等。因此在系統的形象定位前應進行全方位的調查研究工作。如通過對新城鎮可能的“客戶群”進行全面的調查研究，確定新城鎮發展建設不同階段的重點目標“客戶群”；調查研究新城鎮或城市所有的自然和文化資源 ，以整合和優化各類形象資源。 　　開展新城鎮形象營銷工作應進行制度投入，成立新城鎮形象建設、管理與推廣的組織機構，同時專門的機構不僅要對新城鎮形象的設計、構建、策劃、傳播和推廣進行日常管理，而且應根據新城鎮建設的發展需要，開展其他相關的文化資本的運作工作。在新城鎮形象的整體構建與推廣中，應采用政府運作和市場運作相結合的方法，通過政府職能部門、知名品牌企業集團、專業的營銷傳播公司和社會團體的廣泛參與，展開立體化、規模化、多形式的整合宣傳工作。