專家稱2020年前城市主體功能區劃將在區域發展扮“主角”

　　十八大之后，“美麗中國”成為熱詞。但實現“美麗中國”所需的“優化國土空間開發格局”，卻非易事。“官員政績考核方式如何轉變是個難題，但再難大不了不考核；可地方政府卻不能不‘吃飯’，地方財政如何解決過于依賴‘賣地’的問題，卻是非常復雜的系統工程。”國家發改委國土與經濟研究所所長肖金成告訴《中國經營報》記者。

　　主體功能區劃將唱主角 

　　主體功能區規劃配套政策的實施將成為實現“美麗中國”的關鍵。

　　十八大報告在提及“優化國土空間開發格局”時強調，“必須珍惜每一寸國土”，“要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。”

　　在區域發展策略上，十八大確認我國將“繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢，優先推進西部大開發”，但區域經濟專家認為，2010年底發布的《全國主體功能區規劃》(下稱《規劃》)將在2020年之前的區域發展中扮演“主角”。

　　北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷表示，十八大以后，東部轉型、中部崛起、西部大開發、東北老工業基地振興等原有的四大板塊或將逐步淡化，主體功能區規劃配套政策的實施將成為實現“美麗中國”的關鍵。

　　最近幾年，區域發展總體戰略不夠集約化的弊端正在不斷暴露。不少專家在不同場合指出，在工業化、城市化過程中，粗放型的征地已讓18億畝耕地“紅線”受到挑戰。

　　“不管大、小城市，都在追求大廣場、大馬路等，不僅耗費巨額資金，擠占公共服務資金，也占用了寶貴的土地資源。”肖金成表示，城市追求低容積率影響了對產業的承載能力和對人口的吸納能力；開發區和工業園區的面積越來越大，卻沒有投資強度標準和單位面積產出標準，未能執行“統一規劃、分期實施、滾動發展”的開發原則，導致大量農民土地被圈占。

　　正是因為這些問題，國土空間開發呼喚“頂層設計”。最新的消息是，我國首部《全國國土規劃綱要》(下稱《綱要》)已呈報國務院審批，該規劃主要是針對2011-2030年的全國國土規劃。國土資源部消息稱，《綱要》的最大亮點是從自然限制性出發的“反規劃”理念，強調通過優先限制不建設區域的控制，來應對城市空間規劃的快速擴張。

　　省際合作待加強 

　　仍要強調城市群建設、區域中心城市的輻射力，但又要有所突破，突破省際界限。

　　只有《綱要》還遠遠不夠。

　　在肖金成看來，未來我國的“城市群”規劃也需要做相應調整。2012年兩會前，中國國土經濟學會、中國城市經濟學會、中國區域經濟學會30多名學者舉辦國土開發優化研討會。肖金成當時表示，城市不能太大，不能無限擴張，必須實行“多極化協同集聚”策略。

　　肖金成表示，我國未來除了要打造出由東及西、兩橫、三縱的“大城市”群格局外，還增加了沿邊經濟帶概念，要在邊境地區開發大城市；同時，在中西部、邊疆地區也要培育經濟增長點，發展城市群，并以城市群為核心，構建跨省市的八大經濟區。

　　“舉例說，目前的長株潭城市群構架并不理想——理想化的長株潭城市群應該是‘3+6’的結構，由現在的長沙、株洲、湘潭，再加上岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽和江西的萍鄉組成。萍鄉離長沙比岳陽離長沙還要近。如果長株潭的輻射范圍能到達萍鄉，就能形成‘湘東城市群’。”肖金成認為，“從某種程度 上講，‘湘東城市群’形成之日，才是長江中游城市群融合之時，現在長株潭的輻射半徑以及城市群的規模還不具備這個條件。”

　　肖金成認為，仍要強調城市群建設、區域中心城市的輻射力，但又要有所突破，突破省際界限，同時強化糧食、能源、生態的剛性保護。

　　地方財政成國土優化掣肘 

　　地方債已成各地政府頭上的達摩克利斯之劍。

　　設想看起來很美，但如同《規劃》落地所需的條件一樣，地方官員如果不能放棄各自為戰、GDP優先的發展思維，跨區域的新“城市群”優化將成為“水中花”、“鏡中月”。

　　眼下，太多地方政府過于依賴土地財政，“賣地”求大、求全導致效率低下乃至浪費的情形，背后是地方財政的“吃飯”問題。

　　審計署2011年第35號《全國地方政府性債務審計結果公告》顯示，全國地方政府性債務余額2009年比上年增長61.92%，2010年比上年增長18.86%，截至2010年底地方政府性債務余額107174.91億元。地方債已成各地政府頭上的達摩克利斯之劍。

　　審計署2011年底的地方債審計結果還透露，我國78個市級、99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，資不抵債。2012、2013 年將是地方債務到期的高峰期，其中2012年地方債務到期額度為1.84萬億元，2013年達到1.22萬億元。在2011、2012年土地出讓金收入下滑的背景下，地方政府財政難已成破解國土優化“頑疾”的最大掣肘。