2012《亞太地區關鍵指標》報告：綠色城市化

　　編者按：日前，亞洲開發銀行經濟研究局、亞洲開發銀行北京代表處和國家發改委城市和小城鎮改革發展中心在北京聯合發布了《2012年亞太地區關鍵指標--亞洲的綠色城市化》報告。亞洲開發銀行通過監測亞洲地區的發展情況，每年發布亞洲各國和地區的重要經濟社會發展數據，并圍繞一個主題組織有關專家進行研究，推出《亞太地區關鍵指標》研究報告。2012年該報告的主題是“綠色城市化”，報告系統闡述了亞洲國家城市化發展及其對環境的影響，提出了亞洲國家推進綠色城市化的政策建議。我們認為，報告中指出的亞洲其他國家在促進城市化可持續發展方面的經驗對我國有重要借鑒意義，報告的研究思路和方法、發布的數據指標及分析、提出的政策建議對我國“十二五”城鎮化專項規劃的研究和編制都具有一定的參考價值。現將報告的主要觀點整理如下(報告以英文為準)。

　　如今，亞洲城市人口增加史無前例。大量人群迅速移居到城市中，超大城市的數量不斷攀升，人口密度極高。由于亞洲的城市化水平尚低，上述趨勢仍將延續。亞洲城市化推動了亞洲的崛起，但同時也給該地區乃至全球帶來了挑戰和機遇。其中最顯著的影響就是環境問題。

　　因此，亞洲必須遵循綠色城市化發展之路，制定有利于提高能效和保護資源的政策，促進新技術與可再生能源的使用。亞洲綠色城市政策必須適應由更多超大城市和衛星城市所組成的城市體系。此外，綠色城市化進程必須保護城市貧困人口，確保增長的普惠性和可持續性。

　　一、亞洲城市化進程具有獨特性

　　從1980年到2010年，亞洲城市人口增長數量超過10億，高于其他地區的總和，預計到2040年還將有10億人口加入城市居民的行列。這種大規模的城市化進程在中國、印度、巴基斯坦、印度尼西亞及孟加拉尤其顯著。據最新估計，當前亞洲地區的城市居民幾乎占全球城市居民的一半，其城市人口數量為歐洲地區的三倍以上，而歐洲的城市人口數量位居全球第二。

　　亞洲的城市化進程發展迅速，在短短61年內，中國的城市人口占比就從10%上升到了50%，而拉丁美洲歷經210年才完成這一進程，歐洲歷經了150年，北美則是105年。預計亞洲地區的城市人口增速將繼續超過其他任何地區。

　　亞洲城市化具有人口密度高、超級城市聚集的特點。目前，全球人口最稠密的三大城市（孟買、加爾各答、卡拉奇）都位于亞洲，全球10個人口最稠密城市中有8個在亞洲。2010年，全球23個超大城市（居住人口超過1000萬的城市）中有12個在亞洲，占全球的一半以上。

　　亞洲城市化進程仍然任重道遠，超大城市的數量和規模還會進一步擴張。2010年，亞洲各個國家最大城市人口占所有城市人口的比重僅有43%，而全球為52%。到2050年，亞洲城市化水平預計將達到63%，仍然低于67%的全球平均水平。因此，亞洲各城市的人口密度仍將上升，人口也會繼續增加。到2025年，亞洲超大城市的數量將達到21個，全球將達到37個。

　　二、亞洲城市化進程將帶來的巨大挑戰

　　亞洲城市化驚人的規模、速度及人口密度將帶來諸多挑戰。城市犯罪率上升、貧民窟擴張、收入不平等加劇等問題可能會隨之而來。最重要的是，這種空前的城市化進程將會加劇亞洲地區本已重負不堪的環境壓力。《2012關鍵指標》主題報告將重點關注亞洲城市化進程中的污染與自然災害的脆弱性問題。

　　上述亞洲城市化進程的獨特性令上述挑戰更為嚴峻，因為當前較低的城市化水平,表明亞洲城市化還有很長的路要走。快速城市化意味著調整或者學習的時間較少。超大城市數量的增加以及自身規模的不斷擴大，造成管理上的難題，而高密度則令城市在自然災害和疾病面前變得更加脆弱。要合理應對這些挑戰，就要讓綠色政策成為21世紀亞洲城市規劃的核心。

　　洪災脆弱性將隨著城市化進程而加劇，到2025年，預計有4.1億亞洲城市人口將受到海岸洪水的威脅。2010年，已有超過3億人受到海岸洪水的威脅，約有2.5億人可能遭受內陸洪水的侵襲，如去年席卷曼谷的洪水。到2025年，后者的人數將增加到3.5億人左右。在諸如達卡、胡志明市、天津等大城市中，一半以上的人口將遭受內陸洪水與海岸洪水的雙重威脅。

　　全球人口最稠密的城市中有一半以上位于亞洲，據世界衛生組織稱，在該地區每年有50萬人死于空氣污染。亞洲城市的空氣污染明顯高于全球其他地區，67%的亞洲城市（非亞洲城市僅為11%）未達到歐盟40?g/m3的PM10空氣質量標準，該標準用于衡量空氣中的顆粒物污染狀況。

　　2000到2008年間，與全球其他地區18%的增長相比，亞洲地區的人均溫室氣體排放量增長了97%，其中大部分排放量來自城市。此外，隨著亞洲的不斷增長，環境質量將進一步惡化。環境庫茲涅茨曲線表明，隨著收入增長，環境惡化水平會先升后降。基于這條曲線，亞洲仍處于CO2與PM10曲線的上升一側。按1990年價格計算，亞洲地區平均收入約為3900美元，遠遠低于文獻中提供的“拐點”水平。以1995年價格計算，溫室氣體排放的拐點在19100美元到25100美元之間。

　　如果一如往常不加控制，到2050年，人均二氧化碳排放量將達到10.2噸，是2008年排放水平的三倍，從而給亞洲及全球帶來災難性后果。目前全球五大二氧化碳排放經濟體中有三個位于亞洲，人均排放量也在以驚人的速度增長。

　　同時，亞洲地區在2010年有5.06億貧民窟人口，占全球貧民窟總人數的61%以上。僅南亞就有亞洲地區38%的貧民窟人口。亞洲1/4的城市人口（約4.08億人）無法享用基本的衛生設施。

　　希望猶存：加以正確治理，城市群也能夠協助改善環境

　　環境庫茲涅茨曲線并非鐵律。城市化也能幫助改善環境。它能夠推動服務業的發展，而服務業的污染水平通常會低于制造業；促使傳統的制造業搬離大城市中心；更有效地利用自來水、基本衛生與固體廢物處理等環境基礎設施和服務；顯著提高勞動生產率；推進綠色技術等的創新。與城市化緊密相關的還包括教育程度的提高、中產階級的壯大以及出生率的下降，這些也會對資源利用及環境帶來廣泛的有利影響。

　　事實上，由于采用了更好的技術與政策，亞洲的城市化—環境曲線正隨著時間的推移朝有利方向變化。在過去的20年中，亞洲的城市化—環境曲線一直在朝下、朝左移動，這意味著在相同的城市化水平下，排放量和污染都在減少，峰值將更快到來。從上世紀90年代到本世紀前10年，該曲線移動表明，人均PM10 (?g/m3)與C02排放量與預期相比分別下降了20%和27%。

　　三、亞洲綠色城市化政策

　　在綠色亞洲城市化戰略中，綜合考慮到亞洲城市化的速度與規模，節能減耗將成為第一要務。為了讓該地區挖掘后來者優勢，利用可再生能源和新技術、開拓新領域也至關重要。最后，亞洲的城市化必須保持普惠性和可持續性。

　　亞洲綠色城市化戰略還應考慮到亞洲城市化的特殊模式。與美國和歐洲不同，亞洲的城市體系將更多地以超大城市加衛星城市為主要形式。在亞洲的城市化過程中，大量人口將聚集在相對較小的空間內，這樣可以充分發揮在提供諸如自來水、衛生設施等基礎服務時的規模經濟。交通與通信技術變革使高效的公共交通體系成為可能，而這一體系將在亞洲城市化進程中起到至關重要的作用。

　　1、提高效率與節約資源將降低現有的資源與能源消耗

　　價格合理化至關重要，價格要能體現全面的社會成本，高效地分配資源。為達到這一目標，可征收擁堵費和排放費（如新加坡），并取消效率低下的補貼(如印尼)。其他范例包括韓國征收碳稅、菲律賓針對水電及其他公共設施采取遞增階梯定價等。

　　應及時出臺規章和標準。這些措施可以糾正在空氣、水、車輛及電器等方面市場失靈或協調失效的情況。政府可以借鑒印尼的做法，建設綠色工業區，幫助制造企業搬遷。完善的規章制度也有助于減少或防止城市無計劃擴張。

　　使用快速公共交通，降低污染。衛星城市的快速連接可減輕超大城市樞紐的負擔，提高城市生活質量。例如中國的快速公交系統可減輕環境污染，印度在人口稠密城市修建地鐵也大有幫助。

　　2、利用可再生能源和新技術

　　各國可推進或采用環境保護及高效能源技術。例如菲律賓和泰國利用垃圾發電廠來減輕污染，同時生成可再生能源。中國則通過進口或研發等方式獲得綠色技術。

　　亞洲在城市規劃中必須重點考慮環境問題。目前中國正在試行以可再生能源作為新建衛星城市的主要能源。以優質鐵路系統為主干、在有軌交通線上建設步行即可通達的小型衛星城市群，城市無序擴張問題可得到解決，同時擺脫對高速公路及干線公路的嚴重依賴，重振現有的城市中心。 

　　采用替代能源及“智能”電網提高效率并減少排放。

　　3、保護貧困人口，促進社會和諧和包容性：

　　決策者應當加快建設能應對氣候變化的城市。完成該項工作需要在安全區域修建房屋，讓貧困人口能夠承受住房費用，投資于排水基礎設施，以及改善氣象預報準確性。

　　在改善城市貧民窟現狀方面必須取得進展。如給予貧民窟居民土地產權，發放與居住期限掛鉤的住房券（其價值與居民在城市的居住期限相關聯），為貧民窟地區提供基礎設施服務。

　　4、通過綠色財政、透明度及責任制，促進政策落實：

　　公共財政應為綠色城市提供資金。完成該項工作需要拓寬稅基和政府收入，增加地方城市政府更廣泛、深入地進入資本市場的渠道，進而降低城市基礎設施和公共服務的融資成本。

　　鼓勵政府官員，保證透明度和責任感。這包括向公眾和非政府機構披露城市政府在環境治理或保護方面的表現，舉辦全國性競賽，鼓勵“力爭上游”，對優異表現予以獎勵。

　　亞洲城市化進程在速度與規模上均不同于以往，同時也引發并面臨著前所未有的挑戰。如果管理得當，該進程同樣可以釋放出應對這些挑戰的力量。亞洲的未來取決于利用最佳實踐和政策創新來推進綠色城市化，藉此確保城市居民和全球人口能夠享受到更好的生活。

　　英文報告作者Guanghua Wan、Matthew Kahn

　　(報告中文摘要未經亞行核實)

　　（文章來源國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心內部刊物《城鄉關系研究動態》，摘編轉載請注明出處）