生態補償亟待跨出遼寧地界

　　日前，有關安徽省黃山市與浙江省淳安縣間新安江流域跨省生態補償試點的消息，引起全國關注。而遼寧省，多年來也一直受到跨省界河流污染的困擾。由于生態保護者和生態受益者之間公平利益分配機制的缺乏，問題始終難以得到解決。

　　盡快建立起可操作性強的跨省流域生態補償機制，成為許多遼寧人的期盼。

　　遼寧省有關專家建議，應該由點及面，盡快建立健全由國家有關部門牽頭實施的執行監督和協調處置機制，以便于遼寧省與周邊省份展開合作。

　　相信隨著國家生態補償機制的建立和完善，生態補償將從“道義要求”變為“強制制度”，區域間經濟發展與環境保護的矛盾將會得到有效解決。

　　日前，安徽省黃山市與浙江省淳安縣首次聯合開展了新安江跨界斷面的水體監測工作，兩地分別完成水質采樣，監測數據正按規定程序上報國家環境監測總站。上游安徽提供水質如優于基本標準，由下游浙江對安徽給予補償；如劣于基本標準，則由安徽對浙江給予補償。

　　全國近30％的國土面積分布在大江大河流域，這些河流橫貫不同的行政區域，由于各種原因，跨省界流域生態補償機制至今無法啟動。

　　這一試點，為國內跨省大江大河流域水環境獎優罰劣和流域生態共建共享的保護機制探索了新路。這對我省有示范意義。因為，當省內生態補償的陽光照到遼東山區，為保護水源地生態環境發揮效力的時候，遼寧省的一些有識之士也在思考，何時讓生態補償走出遼寧地界，解決困擾遼寧多年的跨省界河流污染問題。

　　跨省界河流污染問題困擾遼寧 

　　鐵嶺市昌圖縣義和村村民還記得，1957年，噩夢降臨到了美麗的條子河。隨著上游幾個大型化工廠的落成，河里的魚蝦絕跡，兩岸的垂柳也相繼死去，人們再也喝不到清澈的河水，就連在河里洗個澡，第二天都會滿身長疙瘩。 

　　后來，雖然吉林省也在嚴厲打擊違法排污行為，但企業達標排放不等于零排放，污染物總量仍不樂觀，且遠遠超過了環境容量。經過遼吉兩省的不斷協商，并在國家環保部門的大力支持下，情況才有所改變。上游吉林境內的四平市加大了管網改造力度，提高污水收集率，減輕條子河污染負荷；公主嶺市、梨樹縣城市污水處理廠投入運行。下游遼寧境內的鐵嶺市建設并確保了兩座污水處理廠穩定運行，使水質明顯好轉。 

　　在專家眼中，這樣的河水污染治理工作只是“揚湯止沸”，要想“釜底抽薪”，必須從源頭上治理水污染。那就是條子河流域吉林地區要加大產業結構調整力度，淘汰一批企業，改造一批企業，限期治理一批企業，嚴格企業準入標準，從根本上減少污染物排放。 

　　“無工不富，限制發展工業，我們就一直窮下去？ ”上游地區的人們不愿作出犧牲。這種“保了生態、餓了肚子”、“下游受益、上游犧牲”的環保困境，近年來在一些地方不時出現，反映出生態保護者和生態受益者之間公平利益分配機制的缺乏。 

　　事實上，類似條子河這樣跨省界河流污染問題多年來一直困擾遼寧。 

　　鐵嶺是遼寧省境內遼河的開端城市，來自吉林省的東遼河和來自內蒙古自治區的西遼河在進入鐵嶺境內時，水質均已較差。位于西遼河上游的老哈河是我省和內蒙古自治區的界河。多年來，沿河兩岸人民經常因用水或工程建設發生矛盾，有時十分尖銳，釀成邊界水事糾紛。上世紀90年代，為保證灌區引水，我省境內的建平縣將老官地水利樞紐的攔河壩加高延長，引起對方群眾不滿，他們將部分壩段炸毀，至此矛盾激化引發整個河段糾紛。 

　　鴨綠江流域也面臨跨界污染問題。鴨綠江上游地區的吉林境內年平均排放污水總量約1.2億噸，大多沒有進行過處理。而且，上游地區工業化、城市化水平相對較低，發展相對滯后，隨著鴨綠江上游吉林流域白山、臨江、集安等市縣經濟社會的快速發展，如果不盡快建立鴨綠江全流域的生態補償機制，就會不可避免地回到“先污染、后治理”的老路上來；同時鴨綠江下游的遼寧丹東地區就會成為最直接的受害者。 

　　面對這些困擾，盡快建立起可操作性強的跨省流域生態補償機制，成為許多遼寧人的期盼。

　　建立跨省生態補償機制難在哪兒 

　　對江河流域特別是上游地區進行生態補償，最為關鍵的就是，采取特殊的政策措施，幫助其改變產業結構，轉變資源的利用方式，改善生態環境，從而提高其可持續發展的能力，從根本上消除貧困，實現保護環境和消除貧困雙贏。 

　　其實，早在2007年9月，國家環保總局（現為國家環保部）就下發了 《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，但由于涉及到復雜的關系調整，跨省的流域生態補償機制遲遲無法啟動。 

　　有專家告訴記者，跨區域生態補償機制實施的不順暢，表面上看起來是因為跨區域所帶來的實施上的諸多不利，但根源在于沒有建立起一個有效調整相關方利益關系的體制機制，沒有真正做到 “利益共享、責任共擔”。 

　　例如，流域生態補償實質上就是流域上下游地區政府之間部分財政收入的再分配過程。國外生態補償通行的做法是財政轉移支付，而我國現行的財政體制是分灶吃飯，財政轉移支付只能縱向實施，橫向支付受到制約。但流域的環境和生態問題常常是跨區域性的，即使確定了補償的標準和額度，由于財政體制的限制，將在很大程度上影響資金的籌集、調配、運作和統一管理，實施難度較大。 

　　另外，由于我國生態補償政策仍很不完善，生態系統服務功能的價值沒有得到體現和重視。生態補償制度是對既有利益格局的再分配，如果沒有強制性的法律規范提供保障，則會陷入“只說不做”的困境。目前，我國的環境保護立法中僅有《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》對生態補償作了原則性規定，并不能滿足全面建立生態補償機制的需求，因此急需針對生態補償制定專門的立法，這也是“十二五”規劃對環境保護工作提出的任務和目標。對生態補償的定義和原則、領域與補償對象，以及標準、生態服務價值評估等，都還需進一步規定，建立起完整的生態補償法律制度框架。 

　　如果沒有強制性的利益再分配機制，受益者無償或低成本占有生態利益、生態保護者付出卻得不到相應回報的矛盾就會出現。

　　有賴國家生態補償機制的建立和完善

　　皖浙兩省此舉為全國同類地區跨省聯合治理河流湖庫污染，提供了可資借鑒的解決方案。中央財政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。 3年后，若兩省交界處的新安江水質變好了，浙江地方財政再劃撥安徽1億元，若水質變差，安徽劃撥浙江1億元，若水質沒有變化，則雙方互不補償。

　　新安江流域水環境補償工作以“保護優先、合理補償，保護水質、力爭改善，地方為主、中央監管，監測為據、以補促治”為基本原則，其目的主要是通過中央資金的投入，引導帶動皖浙兩省形成上下游基于跨界水質基線的補償機制，推動兩省進一步加強水環境保護的協調與合作，保持新安江流域水質穩定并力爭改善。

　　新安江流域的跨省生態補償試點，引起全國關注。遼寧省有關專家建議，應該由點及面，盡快建立健全由國家有關部門牽頭實施的執行監督和協調處置機制，便于不同省份之間展開協商合作。據此，遼寧與吉林、內蒙古也可以開展類似的合作。

　　當然，前提是在國家層面加快建立一套科學合理的評價指標和標準體系、先進靈敏的監測分析預警體系。有專家告訴記者，生態補償要素不但包含生態保護、污染治理投入，還涉及到對其稀缺性的評估，其影響因素十分復雜。在生態環境資源損耗尚未計入國民經濟核算體系的情況下，以現有的技術水平，還拿不出能客觀評價生態環境資源損失和受益的標準。

　　還有專家指出，流域生態補償作為一種流域水環境管理新理念，在我國實施起來還面臨許多困難，必須建立健全完善的法律、行政、政策和經濟保障體系，對流域上下游地區政府之間部分財政收入進行再分配，建立公平合理的激勵機制，使整個流域發揮出最佳社會、經濟、環境等整體效益。

　　兩年前，國家相關部門正式啟動生態補償條例起草工作，正在抓緊制定生態補償條例，“十二五”期間，生態補償機制將得到逐步完善，跨省生態補償將有明確的措施可依。

　　另據財政部相關負責人介紹，近期，財政部出臺的《國家重點生態功能區轉移支付辦法》規定，資金分配范圍的重點包括全國主體功能區規劃中的限制開發區域和禁止開發區域。

　　跨省生態補償，以新安江為代表的試點已經邁出了重要一步。相信隨著國家生態補償機制的建立和完善，生態補償將從“道義要求”變為“強制制度”，區域間經濟發展與環境保護的矛盾將會得到破解，遼寧省也將不再遭受跨省界河流污染問題的困擾。

　　遼吉兩省界河渾江水環境需要兩省共同保護。