生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮颖甭窂剑贺?cái)政扣繳倒逼地方治污

　　近日，由河北省環(huán)保廳申報(bào)的“流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，獲得第六屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，這是全國(guó)首個(gè)獲此殊榮的環(huán)保類項(xiàng)目。

　　生態(tài)補(bǔ)償是個(gè)議論多年的公眾話題，以流域補(bǔ)償、以植被形態(tài)補(bǔ)償，還是以地理區(qū)劃補(bǔ)償，仍在爭(zhēng)論不休。

　　從2008年始，河北省的“流域生態(tài)補(bǔ)償”新政悄然破繭，實(shí)施數(shù)年來(lái)有效改善了水環(huán)境和公共環(huán)境，它是怎樣起到“四兩撥千斤”之功效的？

　　治污不力問(wèn)責(zé)官員

　　二月中旬的滹沱河，寒風(fēng)在河道里游蕩，水瘦沙白。上午，安平縣楊各莊村的幾位村民聚在一起談?wù)摬贿h(yuǎn)處的河水，他們感覺(jué)到近來(lái)河水有明顯的異味。

　　楊各莊村位于深澤與安平交界處，滹沱河從這里往下游延伸，此處還是石家莊市和衡水市的交界地帶。

　　在滹沱河河道里，一座紅頂?shù)姆课莨铝懔愦Ａ⒅@是環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)站。來(lái)自安平縣環(huán)保局的副站長(zhǎng)金利鋒已經(jīng)注意到水質(zhì)的變化，在2月13日這一天，監(jiān)測(cè)站河流斷面的COD濃度一度上沖到600。

　　金利峰立刻將情況往上匯報(bào)，省環(huán)保廳隨即派人對(duì)水質(zhì)情況進(jìn)行了監(jiān)測(cè)分析。“出現(xiàn)這種情況，不排除上游有直排點(diǎn)。”雖然還沒(méi)有找到直接的原因，但兩地的責(zé)任一目了然。

　　按照規(guī)定，從深澤縣過(guò)來(lái)的滹沱河水，至此斷面COD濃度不得超過(guò)150，否則，上游將要為超標(biāo)排放付出代價(jià)———給予下游生態(tài)補(bǔ)償。

　　而在以往，河流的跨境污染一直是個(gè)糾纏不清的話題。雙方的爭(zhēng)論類似于“先有雞還是先有蛋”。

　　1996年，一場(chǎng)大洪水襲來(lái)，安平縣境內(nèi)多年干涸的滹沱河河道開(kāi)始有水，然而沿岸群眾苦苦盼水，流來(lái)的卻是污水。2000年，衡水市環(huán)境監(jiān)測(cè)站對(duì)此斷面的臨測(cè)數(shù)據(jù)顯示，污染物嚴(yán)重超標(biāo)：化學(xué)需氧量超標(biāo)27.85倍，生化需氧量超標(biāo)75.75倍，非離子氨超標(biāo)213.5倍。

　　滹沱河是個(gè)典型的多沙河道，污水滲透后，沿河兩岸的水質(zhì)受到不同程度的污染，僅安平縣境內(nèi)就涉及到6萬(wàn)多人和9萬(wàn)多畝耕地。沿岸百姓的生產(chǎn)生活受到影響，吃水困難，夏天蚊蟲(chóng)滋生，異味撲鼻，村民晚上都不敢開(kāi)窗睡覺(jué)。

　　從那時(shí)起，上下游就開(kāi)始打起嘴仗。安平縣的許多老人大代表、政協(xié)委員都記得，那些年，他們兩會(huì)的重頭提案、議案都與上游排污有關(guān)。呼吁年復(fù)一年，卻收效甚微。

　　上游也在開(kāi)展一場(chǎng)場(chǎng)“聲勢(shì)浩大”的治污行動(dòng)，但總給人以雷聲大雨點(diǎn)小的印象，滹沱河污染呈現(xiàn)加重趨勢(shì)。2006年5月，衡水市環(huán)境監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，河流斷面污水化學(xué)需氧濃度為1480mg/L，超標(biāo)74倍；2007年4月，化學(xué)需氧濃度為1340mg/L，超標(biāo)67倍。

　　轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2008年，這一年3月，河北省人民政府發(fā)布了《關(guān)于在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策的通知》。同年10月，安平縣第一次領(lǐng)到了上游330萬(wàn)元生態(tài)補(bǔ)償金，為飲水困難的村莊打深水井12眼，還補(bǔ)助了聯(lián)村供水工程中的村網(wǎng)改造工程和安全飲水工程。而在安平縣上游的深澤縣，火燒到了官員頭上，彼時(shí)分管環(huán)保的副縣長(zhǎng)被責(zé)令停止工作。

　　這一舉措在政界和民間都引起了震動(dòng)。一些長(zhǎng)期困擾上下游的環(huán)境問(wèn)題漸漸找到了明晰的解決路徑，責(zé)任主體的明確消解了部分怨氣，從而維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

　　就在那一年，楊各莊村用生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金打了第一口深機(jī)井，原先那口井深120米，抽出來(lái)的水有異味和白色泡沫，如今新機(jī)井的水是甘甜的。

　　財(cái)政扣繳倒逼地方治污

　　水利專家魏智敏介紹說(shuō)，河北的水資源總量大大低于全國(guó)的平均水平，人均水資源占有量約為全國(guó)平均水平的1/7，年平均缺水50億立方米，屬于人口、生態(tài)雙重壓力的資源型極度缺水地區(qū)。干旱程度可以媲美世界上最干旱的中東。

　　另一方面，河北是一個(gè)以重化工和資源消耗型產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)大省。以節(jié)能減排推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，是河北必須要邁過(guò)的一道檻。如何邁過(guò)這道檻，河北省在生態(tài)補(bǔ)償上開(kāi)始有益的探索。

　　目標(biāo)被鎖定在子牙河流域。子牙河是河北省污染最嚴(yán)重的水系之一，它流經(jīng)邯鄲、石家莊、衡水、邢臺(tái)、滄州5個(gè)地級(jí)市的48個(gè)縣，流域內(nèi)生活著兩千多萬(wàn)人口。其河水卻既不能澆地，也不能飲用。“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償”是流域治理的基本準(zhǔn)則，然而知易行難，跨流域污染糾紛一直是一道難解的題。一直以來(lái)，環(huán)境治理沿用的體系是“鐵路警察，各管一段”，這種治理思路是寄希望當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)和上級(jí)環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法，控制污染源。然而，從全國(guó)的情況來(lái)看，實(shí)施效果并不佳，特別是跨界河流，往往是污染成為一筆糊涂賬，兩地相互指責(zé)，受污染地的百姓不僅要承受污染之痛，還要自掏腰包來(lái)治理。“傳統(tǒng)治理模式失效的根本原因在于地方保護(hù)主義，受政績(jī)和利益的驅(qū)動(dòng)，在缺乏強(qiáng)有力外部監(jiān)督下，嚴(yán)格執(zhí)法往往淪為一紙空文。”中科院生態(tài)環(huán)境中心一位專家指出。

　　從2008年4月起，河北省在子牙河實(shí)施跨界斷面水質(zhì)考核和財(cái)政部門(mén)預(yù)算扣繳的生態(tài)補(bǔ)償管理的新機(jī)制。按照河北省人民政府發(fā)布的《關(guān)于在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策的通知》的要求，當(dāng)河流入境水質(zhì)COD濃度超標(biāo)，根據(jù)不同的指數(shù)，該市將被扣繳10萬(wàn)元至300萬(wàn)元不等。在同一個(gè)設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)，對(duì)所有超標(biāo)斷面累計(jì)扣繳。水質(zhì)每月監(jiān)測(cè)，超標(biāo)一次罰一次，連續(xù)4個(gè)月超標(biāo)將被區(qū)域限批。

　　環(huán)保和財(cái)政部門(mén)通過(guò)聯(lián)動(dòng)的方式確保處罰和補(bǔ)償?shù)轿唬河墒…h(huán)保廳對(duì)子牙河流域的跨市斷面進(jìn)行水質(zhì)考核，如果某個(gè)地級(jí)市的斷面排放超標(biāo)，那么財(cái)政廳將在對(duì)該地市的財(cái)政劃撥中，扣繳其對(duì)下游地區(qū)的“生態(tài)補(bǔ)償金”，并定期排名公布。

　　監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)如何讓上下游都接受？具體的辦法是，由省環(huán)保廳和上下游市縣3家共同取樣，實(shí)行分頭監(jiān)測(cè)和對(duì)比確認(rèn)，以避免分歧與爭(zhēng)議。如果斷面的下游是其他省份或海洋，收繳的生態(tài)補(bǔ)償金將由省財(cái)政集中管理，作為全省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金。

　　在實(shí)施斷面考核的第一個(gè)月，石家莊市便被扣罰360萬(wàn)元，這座省會(huì)城市感受到巨大壓力，該市立即對(duì)水質(zhì)超標(biāo)嚴(yán)重的無(wú)極、欒城等4個(gè)縣亮出黃牌，開(kāi)始了一系列關(guān)停并轉(zhuǎn)等治理措施。

　　而位于下游的安平、安國(guó)等收到了第一筆生態(tài)補(bǔ)償金，用于解決群眾安全飲水等問(wèn)題。上游的治污速度體現(xiàn)在補(bǔ)償金的逐年遞減上，2009年，安平縣收到的補(bǔ)償金為120萬(wàn)元，2010年為60萬(wàn)元。“雖然上游的污染物排放還時(shí)有反彈，但這項(xiàng)流域生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)還是收到了明顯效果，滹沱河水質(zhì)總體上是在向好轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在我們斷面監(jiān)測(cè)，COD濃度一般在200-300之間。”安平縣環(huán)保局副局長(zhǎng)劉洪波說(shuō)。

　　從合理補(bǔ)償?shù)匠浞盅a(bǔ)償

　　新政實(shí)施頭一年，子牙河水系的水質(zhì)就得到了明顯改善，化學(xué)需氧量平均濃度下降42.8%，氨氮平均濃度下降13.7%。2009年4月起，河北省開(kāi)始實(shí)行全流域生態(tài)補(bǔ)償，涉及七大水系的56條主要河流的201個(gè)斷面。截至2011年11月，全省累計(jì)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金10730萬(wàn)元。

　　這一舉措也使得地方治污開(kāi)始提速，2007年，河北省僅有污水處理廠50座，到2010年建成污水處理廠175座。監(jiān)測(cè)顯示，截止到2010年末，河北七大水系Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例為47.2%，比上年提高4.8個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類水質(zhì)比例為33.6%，比上年下降8.1個(gè)百分點(diǎn)。與2005年相比，七大水系Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例升高18.1個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)比例下降12.7個(gè)百分點(diǎn)。

　　與此同時(shí)，相關(guān)的制度建設(shè)亦在逐步完善。據(jù)河北省環(huán)境保護(hù)廳相關(guān)工作人員介紹，目前石家莊市已經(jīng)著手改變單向度的補(bǔ)償機(jī)制，由過(guò)去的上游排污對(duì)下游的補(bǔ)償，過(guò)渡到雙向度補(bǔ)償，即上游對(duì)下游輸送達(dá)標(biāo)清水后，下游對(duì)上游作出相關(guān)補(bǔ)償。而上游排污所付出的代價(jià)，也將隨COD濃度值增加呈幾何級(jí)數(shù)增加。

　　為了使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)更加精準(zhǔn)，全省的自動(dòng)監(jiān)測(cè)站建設(shè)工作也在緊鑼密鼓展開(kāi)。“過(guò)去的人工監(jiān)測(cè)，難免有偏差和爭(zhēng)議。另外，一些排污企業(yè)也聽(tīng)到風(fēng)聲或摸準(zhǔn)了規(guī)律，比如，我們每月20日采集數(shù)據(jù)，每到那幾天，水質(zhì)的各項(xiàng)指標(biāo)明顯提升。實(shí)施自動(dòng)監(jiān)測(cè)后，機(jī)器不會(huì)做假，取多次監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的平均值，監(jiān)測(cè)結(jié)果更科學(xué)。”金利鋒告訴記者。

　　河北省環(huán)保廳負(fù)責(zé)人表示，將協(xié)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步完善政策和機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)治污主體的約束，倒逼地方政府加大污染治理力度。

　　記者在采訪中了解到，一些基層環(huán)保官員和群眾普遍對(duì)這項(xiàng)新政持歡迎態(tài)度，他們建議，應(yīng)該增加財(cái)政扣繳補(bǔ)償金的數(shù)額并加大對(duì)官員保護(hù)環(huán)境不力的處罰力度，經(jīng)濟(jì)處罰和摘官帽結(jié)合起來(lái)會(huì)收到更明顯的治理效果。“像滹沱河沿岸這種沙質(zhì)地，污染物滲透很快，很容易污染淺層地下水，目前的生態(tài)補(bǔ)償金還只能緩解老百姓吃水的燃眉之急，與后期環(huán)境治理所需資金相比，相去甚遠(yuǎn)，加大扣繳力度，讓排污者付出應(yīng)付的代價(jià)，更能體現(xiàn)誰(shuí)污染誰(shuí)治理的公平。”某縣環(huán)保局一位官員告訴記者。 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部主任張惠遠(yuǎn)說(shuō)，目前很多地方都開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠幸鎳L試，但要將成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到全國(guó)還有一定難度，因?yàn)楹芏喑晒Φ陌咐际窃谑?nèi)獲得最高行政首長(zhǎng)支持或是由中央部委強(qiáng)力推進(jìn)的結(jié)果。已經(jīng)取得成功經(jīng)驗(yàn)的地方還需要在機(jī)制上進(jìn)一步研究，在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上逐步過(guò)渡到充分補(bǔ)償，建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。