億元對賭水質——中國首例跨省流域生態補償破題

唯有利益共享、責任共擔，才能解決跨省流域生態補償難題。 (曹一/圖)

　　億元對賭？

　　億元對賭水質？這確實是一個大膽設想。

　　2012年2月10日，一則浙江、安徽預備一億對賭新安江水質的報道，讓關注跨省流域生態補償機制的很多人眼前一亮。

　　據浙江《都市快報》報道，中央財政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。3年后，若兩省交界處的新安江水質變好了，浙江地方財政再劃撥安徽1億元，若水質變差，安徽劃撥浙江1億元，若水質沒有變化，則雙方互不補償。

　　作為浙江母親河錢塘江的正源，總長359公里的新安江從安徽黃山休寧山間發源后，其干流的2/3隸屬安徽境內，下游則是浙江重要的飲用水源地，也是中國長三角區域的戰略備用水源——千島湖。由于千島湖入湖水量中有60%以上來自安徽省黃山地區，上游來水水質對千島湖水質起著決定性的作用。

　　目前，中國已有8個省份出臺了流域生態補償相關規定，但進展緩慢。浙皖兩省此舉為全國同類地區跨省聯合治理湖庫污染，提供了新的解決方案。

　　據南方周末記者了解，億元對賭新安江目前還是空頭支票。浙皖兩省尚未就補償金額以及補償方式等內容達成一致。

　　浙江省環保廳相關人士透露，2011年12月，在財政部、環保部《安徽省人民政府浙江省人民政府關于新安江流域水環境補償的協議(征求意見稿)》征求意見時，浙江省提出了這一對賭協議——若水質較基本限值改善，浙江將補償資金撥付給安徽省，若水質惡化，則安徽省將補償資金撥付給浙江。

　　雖然協議尚未最后敲定，但2012年1月5日和2月1日，浙皖兩省已兩次聯合開展新安江跨界斷面的水體監測工作。在多年老死不相往來后，杭州淳安縣環保局環境監測站副站長朱淑君，正學著認識自己一省之隔的新同事。

　　這意味著，中國首個跨省流域生態補償機制試點已開始進入實質操作階段。

　　千島湖絕地反擊 

　　“試點工作能夠走到今天，很不容易。”中國水利水電研究院副總工程師，十屆、十一屆全國人大環境與資源委員會委員何少苓回憶說。2005年起，正是她連續3年在人大提出建議，期望將新安江流域生態補償機制納入國家層面關注和實施的議程。

　　浙江省環保廳相關官員告訴南方周末記者，近年來，千島湖水質總體良好，但由于受新安江流域上游安徽省境內來水的影響，千島湖水質富營養化趨勢明顯，水環境安全形勢不容樂觀。

　　千島湖一度成了上游的天然垃圾場。從1999年開始，每年雨季從上游沖入千島湖的垃圾均在5萬方以上，并逐年增加。2011年僅汛期就打撈湖面垃圾18.4萬方。

　　“汛期來臨時，垃圾甚至形成漂浮帶，經常要全縣動員。”朱淑君說。污染主要來自上游的生活污水、農業面源，而這正是湖泊的富營養化的最大威脅。1998年、1999年，千島湖湖區連續兩年爆發大面積藍藻。

　　據浙江省環境保護廳污控處處長喻志剛介紹，千島湖保護問題，浙皖兩省十多年前就開始協商，但始終沒有滿意的解決辦法。2001年，原國家環保總局副局長宋瑞祥就帶隊現場調研，在杭州首度召開了浙皖兩省的協調會。

　　轉機來自何少苓的一次考察。據何少苓回憶，2004年她在新安江考察之際發現，新安江水庫水質已變為Ⅲ類，已無法達到功能區劃Ⅱ類水的水質目標。

　　何少苓從安徽坐船，沿江而下，一直到千島湖水庫大壩上岸，一路了解了兩省的意見。調研過程中，安徽很有意見，“由于保護新安江流域的水質，上游發展受到了很大限制”。而下游的浙江由于受污染型缺水的影響，正雄心勃勃地研究一個從千島湖年調水10億方的規劃。

　　“我們覺得上下游應該有公平的生存權和發展權，上下游應該協調考慮。”何少苓說。2005年3月全國人大十屆三次會議上，何少苓等代表聯名提交了《關于在新安江流域建立國家級生態示范區和構架“和諧流域”試點的建議》。

　　何少苓回憶，當年9月，原國家環保總局作出答復，答復提及，國家正在研究制定生態補償機制，流域的補償機制是其中的重要內容。

　　黃山市政府發給南方周末的書面回復中稱，2007年，國家發改委、財政部、環保總局等國家有關部委最終將新安江流域生態補償機制列為全國首個跨省流域生態補償機制建設試點。

　　博弈水質標準 

　　建議選擇新安江作為先行試點，是因為“它有較好的條件和基礎”——新安江流域只涉及到兩個省，主要流域范圍都在兩個地市(黃山和杭州市)，關系相對較為簡單；同時流域水質總體良好，污染治理難度要更小一些。

　　之所以進展緩慢，主要源于補償的考核標準分歧——浙皖兩省交界斷面水質標準。

　　浙江省對千島湖兩省交界斷面附近的水域劃定了飲用水源保護區湖泊二類標準，安徽省執行的是河流三類標準。

　　朱淑君說，以總磷指數為例。依據河流的標準，0.02是一類，0.1是二類，0.2是三類，而湖泊的標準，則分別只有0.01，0.025和0.05。“湖泊的三類0.05在河流評價里就可以成二類。”

　　2009年8月，環保部制訂《新安江流域跨省水環境補償方案》(第一稿)后，在杭州召開了由浙、皖兩省相關地區環保部門參加的協調會。

　　參與協調會的人士告訴南方周末記者，會上，浙江方面提出，“必須建立以交接斷面水質達標和改善為原則的考核機制，并將其作為生態補償的依據”。但安徽省代表卻予以拒絕，認為“與其要對出境斷面水質進行考核，情愿不要補償資金”。

　　毗鄰江浙的安徽寧可不要生態補償自有原因。黃山市外宣辦提供的數據顯示，2011年，黃山市的人均GDP不到杭州市的三分之一，農民年人均純收入、城鎮居民年人均可支配收入也只有杭州市的一半。黃山下屬的歙縣、休寧、祁門3縣至今還是省級扶貧開發工作重點縣。

　　“在這樣的發展水平下，特別是在與下游地區發展存在巨大落差而且還在拉大的情況下，上游地區干群加快發展、縮小差距的愿望非常強烈。”黃山市政府的書面答復中寫道。

　　協調會一個月后，浙江省環保廳副廳長章晨趕赴北京與環保部溝通，再度強調浙、皖兩省交接斷面水質情況，并提出“只有在水質達標，至少在水質改善的基礎上，安徽省才能得到補償資金”。

新安江流域圖(明鏡/圖)

　　方案破繭，前途未明 
　　
　　一度陷入停滯的試點工作，被全國政協人口資源環境委員會調研組的一次來訪所打破。2010年11月，全國政協張梅穎副主席帶領的調研組來浙江調研。調研中，浙江省方面提出的千島湖全流域保護建議，“幾乎全部被采納”。

　　調研報告最后得到了多位國家領導人的批示，新安江流域跨區域保護就此提速。2010年11月，財政部、環保部兩部門聯合下達新安江流域水環境補償機制啟動資金5000萬元。2011年3月，兩部門正式啟動新安江流域水環境補償試點工作，同時安排資金兩億元，專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理。

　　2011年4月，黃山市成立新安江流域生態建設保護局，該保護局局長聶偉平說，安徽方面已成立專業化江面打撈隊，沿江建設垃圾中轉站或焚燒爐，開始推進農村垃圾集中處理模式。而在浙皖交界的街口鎮，五千多只養殖網箱則已被徹底拆除。

　　盡管如此，對2011年10月財政部、環保部印發的《新安江流域水環境補償試點實施方案》，浙江省環保廳仍用“極不公平”來形容。

　　按照現在的補償計算公式，方案中的雖然以2008年到2011年的3年平均值為基本限值，但水質穩定系數卻取值0.85。“這就等于交界斷面水質目標，安徽方面可以在近三年平均水質指標基礎上惡化17.65%，預留排污空間。”朱淑君說。

　　“要為黃山未來發展留足空間。”2012年2月3日，黃山市四套班子集體調研新安江流域綜合治理工作時，黃山市委書記王福宏的發言表明了心跡。

　　“水質惡化，浙江省還要支出1個億，我們無法向全省人民交代。”喻志剛說。在他看來，補償試點后，如果還允許水質繼續惡化，如何為探索建立全國流域生態補償機制提供示范？

　　“但黃山做出的犧牲又何止一個億？”黃山市政府的一名官員抱怨，為了保護新安江，近三年全市否掉了外來投資項目一百四十多個，投資達130億元。“無工不富，我們不能發展工業，現在連網箱養殖都拆掉了，我們還要怎么保護？”