中國主體功能區(qū)規(guī)劃出臺助力農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移

　　主體功能區(qū)規(guī)劃出臺，標志著唯GDP考核指標體系即將終結

　　“未來不同區(qū)域的發(fā)展，將依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》這一科學開發(fā)國土空間的行動綱領和遠景藍圖，明確發(fā)展方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。”近日，接受采訪的權威人士透露，作為我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱規(guī)劃)歷時4年多后終于出爐。

　　“規(guī)劃推進實現(xiàn)主體功能區(qū)主要目標的時間是2020年，范圍包括除港澳臺地區(qū)以外的全國陸地國土空間以及內(nèi)水和領海?！边@位權威人士特別強調(diào)，海洋是目前我國資源開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，也是未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略載體，有關部門也將依據(jù)規(guī)劃編制海洋主體功能區(qū)規(guī)劃。

　　“規(guī)劃出臺牽一發(fā)而動全身?！痹谒磥?，包括財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等政策都將進行調(diào)整，“中央根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域各自的功能定位，分別設定了不同的考核指標。自此中國將告別‘唯GDP論’的考核體系。未來的發(fā)展，提供公共服務、加強社會管理、增強可持續(xù)發(fā)展能力等方面的評價將加碼。”

　　按照中央的判斷，我國陸地國土空間遼闊，但適宜開發(fā)的面積少；水資源總量豐富，但空間分布不均；能源和礦產(chǎn)資源豐富，但總體上相對短缺；生態(tài)類型多樣，但生態(tài)環(huán)境比較脆弱；自然災害頻繁，災害威脅較大。

　　目前的國土空間的開發(fā)利用，存在五大弊端：耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力加大；生態(tài)損害嚴重，生態(tài)系統(tǒng)功能退化；資源開發(fā)強度大，環(huán)境問題凸顯；空間結構不合理，空間利用效率低；城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，公共服務和生活條件差距大等因素?！斑@也是促使中央加速推出規(guī)劃的原因?！睓嗤耸糠治龅?。

　　四元“主體”功能

　　“按開發(fā)方式劃分，國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域；按開發(fā)內(nèi)容劃分，則分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)；按層級劃分，則分為國家和省級兩個層面?！?

　　上述權威人士強調(diào)，主體功能區(qū)規(guī)劃中的“開發(fā)”，特指大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。限制開發(fā)，并不是限制所有的開發(fā)活動。對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍要鼓勵農(nóng)業(yè)開發(fā)；對重點生態(tài)功能區(qū)，仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)。

　　權威人士解釋道，“一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能?！敝醒胪瞥鋈珖黧w功能區(qū)規(guī)劃，也旨在發(fā)揮不同地區(qū)各自功能中的“主體”功能。比如在關系全局生態(tài)安全的區(qū)域，應把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能，把提供農(nóng)產(chǎn)品和服務產(chǎn)品及工業(yè)品作為從屬功能。區(qū)分主體功能，這也正是未來國土開發(fā)的理念之一。具體要求包括：

　　首先，將國土空間開發(fā)從占用土地的外延擴張為主，轉(zhuǎn)向調(diào)整優(yōu)化空間結構為主。比如，要求按照農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，逐步適度減少農(nóng)村生活空間；在交通設施空間上，重點擴大城市群內(nèi)的軌道交通空間，對擴大公路建設空間嚴格把關；從嚴控制工礦建設空間和各類開發(fā)區(qū)擴大面積等。

　　其次，以生態(tài)保護為前提，以水土資源承載能力和環(huán)境容量為基礎，有度有序開發(fā)。比如，把保護水面、濕地、林地和草地放到與保護耕地同等重要的位置；工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)必須建立在對所在區(qū)域資源環(huán)境承載能力綜合評價的基礎上；在水資源嚴重短缺、生態(tài)脆弱和自然災害危險性大的地區(qū)嚴格控制工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)；交通、輸電等基礎設施建設要盡量避免對重要自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)的分割等。

　　其三，提高空間利用效率，引導人口相對集中分布、經(jīng)濟相對集中布局。比如，資源環(huán)境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區(qū)，把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其他城市化地區(qū)依托現(xiàn)有城市集中布局、據(jù)點式開發(fā)，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地擴張；國家級、省級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)要率先提高空間利用效率，各類開發(fā)區(qū)在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積。

　　其四，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。比如，引導限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人口有序轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)區(qū)域；擴大城市建設空間的同時，要增加相應規(guī)模的人口，充分考慮水資源承載能力；在中西部承載能力強的區(qū)域培育形成若干個人口和經(jīng)濟密集的城市群；在條件允許的情況下，城市建設和交通基礎設施建設應積極利用地下空間。

　　五大目標、三大任務

　　“主體功能區(qū)規(guī)劃早在2006年就進入決策層的視野。國家‘十一五’規(guī)劃綱要要求編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃?！睓嗤耸客嘎?，全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定了五大主要目標：空間開發(fā)格局清晰，空間結構得到優(yōu)化，空間利用效率提高，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強和可持續(xù)發(fā)展能力提升。

　　未來，全國陸地國土空間的開發(fā)強度控制在3.91%，城市空間控制在10.65萬平方公里以內(nèi)，農(nóng)村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內(nèi)。耕地保有量不低于18.05億畝，其中基本農(nóng)田不低于15.6億畝。林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上。

　　生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強，生態(tài)退化面積減少，主要污染物排放總量減少，環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生物多樣性得到切實保護，森林覆蓋率提高到23%，森林蓄積量達到150億立方米以上。草原植被覆蓋度明顯提高。主要江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到80%左右。自然災害防御水平提升。應對氣候變化能力明顯增強。

　　實現(xiàn)以上目標，在這位權威人士看來，要著力構建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”：

　　構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成部分的城市化戰(zhàn)略格局。推進環(huán)渤海、長三角、珠三角地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)，形成3個特大城市群；推進哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關中-天水等地區(qū)的重點開發(fā)，形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。

　　構建“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局；二十三帶則包括東北平原的優(yōu)質(zhì)水稻、專用玉米、大豆和畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶；黃淮海平原的優(yōu)質(zhì)專用小麥、優(yōu)質(zhì)棉花、專用玉米、大豆和畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶等。

　　構建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。構建以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原―川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。