新增建設用地不再納入土地儲備

 　　“未來新增建設用地，將不再納入土地儲備范圍。”近日，國土資源部政策法規司司長王守智在參加“金融危局下的土地金融制度突破”論壇時表示，正在修改中的《土地管理法》將對土地儲備制度進行修改，而土地儲備制度改革的一個重要方向就是限定土地儲備范圍。

　　學界、業界詬病多時的土地儲備制度，終于將有所松動。

　　“以地生財”的隱憂

　　2010年的土地出讓收入，注定會再創歷史新高。據不完全統計，截至2010年12月28日，北京市土地出讓金合計達到1587.4億元，全年有望突破1600億元；上海土地出讓款收入為1475.77億元，全年有望突破1500億元；天津的土地收入也接近了900億元。也就是說，僅京津滬三地的土地收入就有望突破4000億元。據不完全估算，2010年全國土地出讓金收入總和有可能突破2萬億元。

　　支撐這巨額收入的制度性工具，正是土地儲備制度。

　　中央黨校研究室副主任周天勇認為，正是中國的土地儲備制度，造成了中國從政府利益出發、以行政手段為主導的土地資源配置方式，實質上也就構成了推高地價的機制：政府以非市場化的方式低價收儲土地，然后再以市場化的方式高價出讓土地，居間經營，以此獲得巨大的收益。

　　“多個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”，是對這一制度最形象的比喻。

　　這樣的操作手法給地方政府帶來了巨大收益，據國土資源部發布的數據計算，在土地儲備制度大規模發展的1999年到2009年間，中國土地出讓總收入超過6.9萬億元。

　　但是，正如一些質疑者擔心的，因為地方政府從土地儲備制度中獲取了巨大經濟利益，從而刺激其執行該制度的積極性，反而很有可能使其走向制度設計的反面。

　　行政法專家、清華大學教授于安表示，土地儲備制度已經成為房地產市場的一個環節，特別是2003年國家明確提出房地產是國民經濟支柱產業之后，各地通過土地儲備生財更是被地方政府運用到極致，并演變成畸形的財政增長模式。

　　更為關鍵的是，由于壟斷了土地一級市場交易權，政府盈利的沖動在政績和利益的驅動下很難遏制，地方官員有著極強的任內兌現的沖動。

　　變革的可能路徑

　　事實上，土地儲備制度中出讓環節的招拍掛，已高度市場化與透明化，并從很大程度上解決了土地出讓環節中的灰色交易和權力尋租等問題，因而有業內人士認為沒有必要進行大幅變革的必要，只需要在具體地塊上，針對不同的土地用途，適當微調出讓的方式。

　　改革現有的土地儲備制度，需要從更深層次的因素入手。中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明指出，首先主要的就是地方政府不能把土地儲備搞成土地經營而忽視公共利益。同時，政府需分清楚政府職能與市場職能的邊界，清楚定位政府的角色，不能眾多角色一身兼，既當裁判員又當運動員。

　　中國社科院經濟研究所研究員汪麗娜也建議，應限定政府權力為“產權保護、信息公示、調控總量、土地用途、結構管制和維護市場秩序等”，承擔市場建立者、監管者的角色，而非市場參與者。

　　這樣的建議似乎正在進入國土資源部的考慮范疇。據報道稱，王守智在上述論壇上演講時表示，除了限制地方政府征地范圍和土地收儲范圍之外，國土資源部還在研究存量土地和增量土地利用政策，以規范地方儲備土地制度。

　　據透露，增量土地將更多采用直接流轉的形式進行，而存量土地則更多采用儲備和征收的方式進行。同時，還會考慮盡快推出集體建設用地的流轉政策，以市場化流轉的方式，堵住地方政府借地生財的路子。

　　“在城市規劃范圍以外的集體建設用地，在符合規劃用途的情況下，可以參股、轉讓等形式參與到土地經營分配收益；在城市規劃范圍以內的集體建設用地，在不被劃進公益項目的前提下，可以參與到土地增值收益的分配。”王守智如是說。據《中國房地產報》